Bakgrunn

Norske jordbrukslandskap inneholder store kulturhistoriske verdier, og gammel jordbruksbosetting sammenfaller ofte med dagens mest aktive jordbruksområder. På gårder i disse områdene er det ikke uvanlig å finne spor fra forhistorisk tid eller middelalder. Alle kulturminner fra før 1537 er automatisk fredet, og en stor del av de over 440 000 kjente lokalitetene i landet fins på gårdsbruk. I tillegg er det mange ukjente kulturminner, og mange ligger under markoverflata. Gårdsbrukene sitter bokstavelig talt på mange av landets kulturminner og spiller en avgjørende rolle i forvaltningen av disse.

Kulturminneloven § 3 gir forbud om å gjøre inngrep i automatisk freda kulturminner, inkludert «utilbørlig skjemming». En gårdbruker vil ha meldeplikt til regional kulturminneforvaltning ved igangsetting av tiltak som kan virke inn på et automatisk freda kulturminne (§ 8). Loven pålegger tiltakshaver undersøkelsesplikt (§ 9) ved planlegging av større private tiltak, samt ved reguleringsplan. Ansvarlig forvaltningsorgan har plikt til å undersøke om tiltaket vil virke inn på et automatisk freda kulturminne. Undersøkelser kan konkludere med at tiltaket ikke kan gjennomføres før det er foretatt arkeologisk registrering og eventuell utgraving. For offentlige og «større» private tiltak skal kostnadene ved slike undersøkelser belastes tiltakshaver (§ 10). Ved «mindre» private tiltak vil normalt kostnadene i sin helhet bli dekket av det offentlige.

Departementet har gitt retningslinjer for dekningsplikten til arkeologiske arbeider ved «mindre, private» tiltak i rundskriv T-02/2007 og rundskriv T-2/99. Grenseoppgangene mellom «større» og «mindre» private tiltak ble gjort så langt tilbake som i Ot.prp. nr. 7 (1977–78).

Av retningslinjene går det fram at bygging av driftsbygning på gårdsbruk ikke faller inn under definisjonen av et «mindre, privat tiltak». Gårdbrukere i de områder av landet som er rike på faste kulturminner, kan derfor etter dagens praktisering risikere store ekstrautgifter til arkeologiske utgravinger ved utvidelse eller bygging av ny driftsbygning.

Kulturminneloven åpner for at «større private tiltak» kan søke om statlig dekning av kostnader når det fins særlige grunner. Svekket lønnsomhet ved oppføring av nye landbruksbygg kan kanskje være en slik særlig grunn, men i praksis blir kostnader påført av kulturminnelovens undersøkelsesplikt bare i liten grad dekket av staten når tiltaket blir definert som «større tiltak» – som f.eks. bygging av driftsbygning. Dagens grenseoppgang mellom «mindre» og «større» tiltak kan vanskelig sies å være prinsipielt holdbar, og den svekker respekten for loven og dens legitimitet. Det er derfor nødvendig med klarere signaler fra lovgiver.

I sluttrapporten «Nasjonalt utviklingsprogram: Landbruksbygg og kulturlandskap» (2013) uttaler en bredt sammensatt arbeidsgruppe:

«Dei viktigaste utfordringane i forhold til kulturminnelova er å:

• Sikre at meldeplikta vert overhalden både av byggherre og den enkelte kommune

• Avklare forhold ved undersøkingsplikta, særleg korleis landbruksbygg skal handterast i høve til kostnadsdekning og fristar for gjennomføring av undersøkingar

Lønnsemda i bygging av nye landbruksbygg er allereie marginal. Uvisse knytt til kostnadar og tidsbruk når det gjeld arkeologiske undersøkingar er problematisk å handtere for næringa. Det er derfor viktig å få på plass gode rutinar for avklaring av forholdet til arkeologiske kulturminne. Arbeidsgruppe 1 anbefaler vidare at Miljøverndepartementet (MD) greier ut ei eiga ordning for offentleg dekning av kostnadane ved arkeologiske undersøkingar for landbruksbygg. Dette er etter vår vurdering nødvendig for å sikre betre oppfølging av føresegnene i kulturminnelova, og samtidig sikre nødvendig bruksutbygging i landbruket.»

(https://www.landbruksdirektoratet.no/no/dokumenter/publikasjoner/sluttrapport-landbruksbygg-og-kulturlandskap)

Jordbruket har i dag om lag 40 000 aktive bedrifter, og hvert år foretar 10–15 pst. av disse investeringer i driftsbygninger. Som forventet i områder med mange faste kulturminner dukker det årlig opp saker der gårdbrukere blir pålagt arkeologiske undersøkelser før igangsetting av bygging. I mange tilfeller vil utgifter til en arkeologisk utgraving være så tyngende for gårdbrukeren at økonomien i utbyggingen faller sammen. Dette er ikke et ønskelig utslag av kulturminnelovgivningen, og kan virke undergravende på samarbeidet mellom det offentlige og landbruket i kulturminneforvaltningen. Kulturminnesektoren har alt å vinne på en åpen og tillitsfull kommunikasjon mellom gårdbrukerne og forvaltningen, slik at kulturminneperspektivet kan komme inn tidlig i planprosessen, og slik at gårdbrukeren har trygghet for at eventuelle undersøkelser ikke umuliggjør avgjørende investeringer på gårdsbruket.

Stortinget har hatt denne problemstillingen til behandling ved flere anledninger. Ved behandlingen av Meld. St. 3 (2012–2013) Kulturminnepolitikken, stod følgende i innstillingen fra familie- og kulturkomiteen (Innst. 499 S (2012–2013)):

«Komiteen mener et godt samarbeid mellom offentlige myndigheter, frivillige organisasjoner og private aktører er den viktigste garantien vi har for at kulturarven blir ivaretatt også i fremtiden. Det offentlige har et særlig ansvar for å legge til rette for dette samarbeidet, gjennom tett dialog, langsiktige og gode rammevilkår og i respekt for frivillighetens uavhengighet og integritet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at det er viktig å kartlegge områder som er særlig rike på kulturminner, og tilrettelegge disse bedre for publikum. For kulturminner det er svært mange av, som for eksempel dyregraver og kullgroper, mener disse medlemmer at det etter en slik kartlegging må lettes på kravet til vern, og at mer ansvar skal overføres til lokal forvaltning. Disse medlemmer mener at staten må ta et større finansielt ansvar for kostnadene knyttet til arkeologiske utgravninger. Disse medlemmer mener at det bør utredes en modell for prioritering og finansiering av arkeologiske utgravninger, som gir bedre balanse mellom beslutningen om utgravning og kostnader og finansiering av denne.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

'Stortinget ber regjeringen utrede en modell for prioritering og finansiering av arkeologiske utgravninger som gir bedre balanse mellom beslutningen om utgravning og kostnader og finansiering av denne.'

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke at ved gransking av automatisk fredete kulturminner eller når staten freder privat eiendom gjennom lov om kulturminner, skal staten også bære merkostnadene ved arkeologiske undersøkelser, drift og renovasjon av de vernede eiendommene.»

Fortidsminneforeningen uttalte i forbindelse med en konkret kulturminnesak i 2017:

«Vi føreset at bønder som andre melder frå om funn. Det er ei lovpålagt plikt, men om staten i større grad tek rekninga så eliminerer ein risikoen for at terskelen for å melde frå om funn skal gå opp. Om staten går inn og dekker utgravingskostnadene i større grad trur Fortidsminneforeningen også at risikoen blir mindre for at folk ikkje vil melde frå om kulturhistoriske funn.» (Nationen 10. oktober 2017)

Det kan også reises andre spørsmål om konsistensen i dagens praktisering av dekningsplikten i kulturminneloven: Nydyrking under 15 daa blir ansett som et «mindre» tiltak og utløser dermed ikke dekningsplikt for gårdbrukeren. En driftsbygning vil arealmessig normalt bare dekke en brøkdel av dette, men vil likevel som hovedregel utløse full dekningsplikt. Det er over 40 år siden det ble foretatt en opprinnelig grenseoppgang mellom «mindre» og «større» private tiltak. Hensynet både til en velfungerende kulturminneforvaltning og til en aktiv jordbruksnæring med store fornyingsbehov tilsier at en har alt å vinne på å foreta en ny gjennomgang nå.