Til Stortinget
Det vises til Grunnloven § 115 første ledd, som lyder:
«For å sikre den internasjonale fred og sikkerhet eller fremme
internasjonal rettsorden og samarbeid kan Stortinget med tre fjerdedels
flertall samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge
er tilsluttet eller slutter seg til, på et saklig begrenset område
skal ha rett til å utøve beføyelser som etter denne Grunnlov ellers
tilligger statens myndigheter, dog ikke beføyelse til å forandre
denne Grunnlov. Når Stortinget skal gi sitt samtykke, bør, som ved
behandling av grunnlovsforslag, minst to tredjedeler av dets medlemmer
være til stede.»
I Prop. 100 S (2015–2016) foreslår regjeringen å innlemme rettsaktene
som etablerer EUs finanstilsynssystem (heretter EUs finanstilsyn)
i EØS-avtalen. Løsningen som foreslås i Prop. 100 S (2015–2016),
er at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) gis kompetanse til å fatte direkte
bindende vedtak for norske myndigheter og finansforetak. Prop. 100
S (2015–2016) gjør det klart at forslaget medfører slik overføring
av myndighet til en internasjonal sammenslutning at Stortinget må
samtykke til deltakelsen med 3/4 flertall i henhold til kravet i
Grunnloven § 115.
I Prop. 100 S (2015–2016) stadfestes det at «EFTAs overvåkingsorgan
skal, når det treffer bindende vedtak, basere vedtaket på et utkast
fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten».
På tross av at vedtaket fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten
ikke hevdes å være rettslig bindende, slås det i Prop. 100 S (2015–2016)
fast at «det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen
at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast
fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende
eller tilnærmet likelydende vedtak».
Forslagsstillerne viser til artikkel på ABC Nyheter lørdag 28. mai
2016. Her kommer det frem at den ene stillingen som overvåkingsorganet
ESA utvider staben med som følge av Norges forventede tilslutning
til EUs tilsynssystem for finansvesenet, allerede er blitt besatt
av juristen Per Christian Bærøe. Her er blant annet Bærøe sitert
på at «slik vi forstår dette oppsettet, er ikke ESA rettslig sett
forpliktet til å fatte et likelydende vedtak. En annen sak er at
skal systemet fungere, skal man håndheve disse reglene likt».
Det kommer tydelig frem at ESA tilføres meget begrensede ressurser
til å kunne foreta en grundig og selvstendig vurdering av vedtakene
fra EUs finanstilsyn. Prop. 100 S (2015–2016) gjør det klart at
«det legges opp til at EFTAs overvåkingsorgan tilføres midler til
en ny full stillingshjemmel, som i hovedsak vil bli benyttet til
EFTAs overvåkingsorgans nye oppgaver på dette området».
Flere fremstående professorer i rettsvitenskap advarer sterkt
mot løsningen som foreslås i Prop. 100 S (2015–2016). Eirik Holmøyvik
og Halvard Haukeland Fredriksen, professorer i rettsvitenskap ved
Universitetet i Bergen, skrev blant annet følgende i en kronikk
i DN 12. mai 2016: «Problemet med den skisserte løsningen er at
det er pinlig klart at det er en konstruksjon. ESAs vedtak skal
baseres på ferdige forslag fra EU-tilsynene. ESA vil ikke bli tilført
ressurser som muliggjør en selvstendig vurdering av forslagene».
Holmøyvik og Fredriksen konkluderer med at «(..) ESA skal ikke
gjøre annet enn å strø sand på EU-tilsynenes innstillinger.»
I Nationen tirsdag 24. mai 2016 advarer professor i rettsvitenskap
ved UiO, Eivind Smith, mot at regjeringens forslag vil innebære
en omgåelse av Grunnloven, og er sitert på følgende: «Løysinga regjeringa vil
ha Stortinget med på er mest ei reint formalistisk omgåing av krava
for myndigheitsoverføring i Grunnlova.»
I sin kronikk i DN 12. mai advarer Holmøyvik og Fredriksen mot
at «dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag, knesetter
man en svært formalistisk tilnærming til medlemskapskriteriet i
grunnloven § 115».
Dersom Stortingets behandling av Prop. 100 S (2015–2016) skaper
presedens for behandlingen av fremtidige saker, kan dette få alvorlige
konsekvenser. Prop. 100 S (2015–2016) gjør det klart at «opprettelsen
av EUs tilsynsmyndigheter er en del av en mer generell utvikling
i EU mot større bruk av byråer og tilsyn».
Det pekes også på at man forventer en utvikling der «EU vil gi
byråer og tilsyn enda mer fremtredende rolle fremover».
Prop. 100 S (2015–2016) slår på tross av dette fast at «Norge
må ha en offensiv og løsningsorientert tilnærming for å sikre deltakelse
i relevante byråer og tilsyn, selv om dette kan innebære enkelte
utfordringer av institusjonell eller rettslig karakter».
I Nationen 30. mai 2016 kommer det frem at EU nå ønsker seg samme
modell for norsk tilknytning til EUs energibyrå, ACER, som den regjeringen
foreslår for tilknytning til EUs finanstilsyn. Nationen viser til Geelmuyden
Kiese Brussel, som på sine nettsider skriver at kilder i EUs utenrikstjeneste
bekrefter at Norge nå har gått med på dette. «ESA vil dermed få myndighet
til å håndheve ACERs beslutninger overfor Norge,» melder kommunikasjonsbyrået
i sitt nyhetsbrev. Nationen skriver at EU- og EØS-ministeren har
sendt en mail til Nationen, der hun på spørsmål om suverenitetsoverføring
til ACER svarer at «det ligg vel kanskje i korta at når vi har knekt
ei viktig nøtt i forhold til finanstilsyna, så er det ei oppskrift
vi kan bruke i fleire samanhengar».
Regjeringen har imidlertid gitt tvetydige signaler om behandlingen
av Prop. 100 S (2015–2016) vil danne presedens for videre suverenitetsavståelse. Under
debatten om EU/EØS-redegjørelsen torsdag 26. mai 2016, uttalte regjeringens
EU- og EØS-minister i en replikkveksling at «Svein Roald Hansen tar
også opp spørsmålet om alle disse byråene som Norge har ytret ønske
om å kunne delta i, og hvordan innretningen blir av dem. Nå har
vi funnet en løsning på finanstilsynet, som retter seg mot både
offentlige og private. Når det gjelder ACER, derimot, snakker vi
om offentlige regulatorer. Så det er nødvendigvis ikke slik at en
løsning passer for alle typer byråer».
Det er av stor betydning at Stortinget får tilstrekkelig med
tid til å behandle Prop. 100 S (2015–2016) innenfor rammer som er
tilpasset sakens alvor. Det er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt
Stortinget har blitt gitt tilstrekkelig tid til å kunne avveie potensielle konsekvenser
av den foreslåtte suverenitetsavståelsen. I sitt intervju med ABC
Nyheter 28. mai gjør Per Christian Bærøe det klart at man ikke kan
si nå hva som kan bli konsekvensene av suverenitetsoverføringa:
«(…) ingen vet jo hvordan dette vil fungere i fremtiden,» fastslår
Bærøe overfor ABC Nyheter.
Regjeringen har også gitt uklare signaler om hvilke konsekvenser
tilknytning til EUs finanstilsyn vil ha for Norges mulighet til
å innføre strengere reguleringer av finansinstitusjoner i Norge
enn i EU. I et brev til Stortingets europautvalg, datert 31. mai 2016,
skriver finansministeren at «hvordan vi skal håndtere eventuelle
strengere regler tilpasset norske forhold enn det som følger av
rammeverket i kapitalkravsforordningen, vil departementet komme
tilbake til når kapitalkravsregelverket skal innlemmes i EØS-avtalen».
Under Politisk kvarter på NRK P2 mandag 30. mai 2016 ble det
imidlertid gitt andre signaler fra statssekretær i finansdepartementet.
Her ble statssekretæren sitert på at «det å ha felles europeisk
regulering er i seg selv positivt, men baksiden av medaljen er jo
selvfølgelig at vi ikke står fritt til å innføre fullt så strenge
reguleringer som vi ønsker fra norsk side.» På spørsmål om dette
kunne gjelde særnorske kapitalkrav til bankene, var svaret at «på
kapitalkravsiden så holder vi oss innenfor de felles retningslinjene som
EU har trukket opp. Et annet eksempel er da innskuddsgarantiene
for norske innskytere, som regjeringen til Vedum var med på å kjempe
for at vi skulle få lov til å beholde de norske grensene på 2 millioner kroner
pr. innskyter». På spørsmål om innskuddsgarantiordningene ikke ville
bli så gode, var svaret at «der fikk man til en overgangsordning
frem til 2018. Men det er et område der EU har ønsket en fullharmonisering.
Norge har måttet gi fra seg den gode reguleringen». Disse problemstillingene
er i liten grad belyst i behandlingen av Prop. 100 S (2015–2016).
Undertegnede viser til at LO i et brev til Stortinget ved de
parlamentariske lederne, datert 7. juni 2016, fremmer følgende forslag:
«Saken om EUs finanstilsyn utsettes for å analysere utviklingen
i finanssektoren, drøfte og forankre bedre.» LO begrunner sitt forslag
blant annet med følgende: «I forbindelse med EØS-utredningen foreslo
LO og fikk positiv respons fra myndighetene på mer strategisk og
offensiv bruk av handlingsrommet i EØS-avtalen. Det virker uklart om
denne saken er preget av en slik vilje. Det synes åpenbart behov
for bedre drøfting av mulige konsekvenser for selve finansområdet
og mulige følgevirkninger for andre områder med nåværende og mulig framtidig
EØS-regulering.» Videre skriver LO at «LO tok også i sin tid initiativ
til Finanskriseutvalget, som avga sin utredning gjennom NOU 2011:1.
Et sentralt tema her var forholdet mellom tilsyn og regelverk på
henholdsvis nasjonalt og overnasjonalt nivå. Utvalget la her stor
vekt på betydningen av vertslandsregulering».
Problemstillinger knyttet til presedens har også tidligere vært
oppe til behandling i Stortinget. Ved behandlingen av tilknytning
til EUs luftfartstilsyn, Innst. 146 S (2012–2013), understreket
en enstemmig utenriks- og forsvarskomité at suverenitetsoverføringen
som ble foretatt i den aktuelle saken, var et engangstilfelle og
ikke skulle anses å danne presedens.
Det har også tidligere i sak som omhandler suverenitetsavståelse
blitt innhentet uavhengig juridisk betenkning. I april 1998 besluttet
daværende regjering å oppnevne en referansegruppe bestående av fem
uavhengige jurister. I St.prp. nr. 50 (1998–1999) slås det fast
at dette arbeidet bidro til å gi regjeringen et bredt beslutningsgrunnlag.
På denne bakgrunn foreslår forslagsstillerne at Stortinget innhenter
en uavhengig juridisk betenkning om Norges tilknytning til EUs finanstilsyn
og forholdet til Grunnlovens bestemmelser knyttet til suverenitetsoverføring.
I en slik betenkning skal det gjøres en grundig vurdering av hvorvidt
løsningen som er valgt for suverenitetsavståelse, er i tråd med Grunnlovens
bestemmelser, med en utfyllende begrunnelse for vurderingene. I
betenkningen må det også skisseres ulike løsninger for tilknytning
til EUs finanstilsyn som kan være konstitusjonelt akseptable.
På dette grunnlag fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Stortingets presidentskap innhente en uavhengig
juridisk betenkning om Norges tilknytning til EUs finanstilsyn og
forholdet til Grunnlovens bestemmelser knyttet til suverenitetsoverføring,
og hvorvidt suverenitetsavståelse gjennom Prop. 100 S (2015–2016)
vil kunne skape presedens for fremtidig suverenitetsavståelse til
andre EU-byråer og tilsyn.
8. juni 2016