Til Stortinget
Domstolenes uavhengighet er et grunnprinsipp i alle demokratier
og er udiskuterbar. Hvordan domstolenes uavhengighet er utformet
i praksis varierer imidlertid i betydelig grad, og har vært og er
gjenstand for diskusjoner både i Norge og i andre land.
Utviklingen internasjonalt har gått i retning av å etablere organer
som er uavhengige av den utøvende makt. Europarådets ministerkomité
tilkjennegir i anbefalingen fra 1994 at utnevnelsen av dommere bør foretas
av et organ som er uavhengig av den utøvende makt. Ministerkomiteen
godtar likevel at et lands regjering utnevner dommere, men at dette
skjer etter at et uavhengig organ har gitt regjeringen et råd som
regjeringen i praksis følger.
I Norge har man som et resultat av Domstolkommisjonens arbeidNOU
1999:19 Domstolene i samfunnet valgt å opprette en selvstendig
og uavhengig domstolsadministrasjon, et uavhengig innstillingsråd
for dommere og et uavhengig disiplinærorgan for dommere. Mye makt
ble overført fra Justisdepartementet, men fremdeles er mye makt igjen
i departementet.
Etter Grunnloven § 21 er det Kongen (regjeringen) som utnevner
dommere. Regjeringen er ikke bundet av forslaget fra innstillingsrådet
og kan velge fritt blant de – som hovedregel – tre søkerne som er innstilt.
Regjeringen kan også utnevne en annen søker etter å ha innhentet
uttalelse fra innstillingsrådet.
Regjeringen har så langt ikke utnevnt noen som ikke har vært
blant de innstilte, men har ved flere anledninger utnevnt en annen
søker enn den innstillingsrådet har rangert høyest.
Ved utnevnelser til Høyesterett avgir høyesterettsjustitiarius
en muntlig uttalelse til justisministeren om de kandidater som har
søkt, etter at Høyesterett internt har drøftet kandidatene som har
søkt.
Den norske ordningen ligner mye på den danske ordningen. I Danmark
innstilles kun én kandidat med den hensikt at innstillingsrådet
skal ha en avgjørende innflytelse på hvem som utnevnes. Justisdepartementet
(Justisministeriet) kan fravike innstillingen, men må i så fall
underrette Folketingets Rettsutvalg.
Utnevnelsen av høyesterettsdommere i Sverige foretas av regjeringen
på grunnlag av uformelle konsultasjoner med dommere i Høgsta domstolen.
Det har vært reist spørsmål ved om denne utnevnelsesprosessen ivaretar
de hensyn som stilles til uavhengighet, demokratihensyn mv.
I land som Finland, Island, Tyskland, Frankrike er det presidenten
som utnevner høyesterettsdommere etter innstilling fra Justisdepartementet.
Med unntak av Island så skjer utvelgelsen etter et kallelsessystem med
bakgrunn i en anbefaling fra for eksempel Høyesterett.
I Nederland utnevnes dommerne av monarken etter en anbefaling
fra nasjonalforsamlingen, basert på en liste på tre kandidater som
er utarbeidet av Høyesterett.
I USA er det presidenten som formelt utnevner alle føderale dommere
etter at Senatet har godkjent en innstilling fra presidenten. Dommerstillinger
utlyses ikke. I stedet velges kandidatene ut etter en omfattende
prosess hvor FBI, Justisdepartementet og Advokatforeningen er inne
i bildet. Aktuelle kandidater oversendes til presidenten som på
bakgrunn av dette utarbeider sin innstilling som sendes til Senatet.
I tillegg til at det er regjeringen som utnevner dommere, så
bestemmer Justisdepartementet hvem som skal være medlemmer av Domstolsadministrasjonens
styre, herunder hvem som skal være styrets leder og hvilke dommere
som skal være medlemmer av styret, jf. domstolloven § 23 a første
ledd. To av styremedlemmene velges imidlertid av Stortinget. Norge
skal være ett av få europeiske land hvor regjeringen bestemmer hvem
som skal utnevnes til Domstolsadministrasjonens styre og hvem som
skal være styrets leder.
Regjeringen oppnevner også innstillingsrådets medlemmer og fastsetter
hvem som skal være rådets leder. Innstillingsrådet avgir innstilling
om dommerutnevnelser til Kongen i statsråd, hvor utnevning skjer.
Innstillingsrådets innstillinger og vedtak blir gjort kjent utad,
men ikke selve begrunnelsene.
For utnevning av høyesterettsjustitiarius gjelder ikke de nevnte
lovregler. Innstillingsrådet har ingen kompetanse ved utnevnelse
av høyesterettsjustitiarius, jf. domstolloven § 55 b siste ledd.
Så her står regjeringen fritt til å velge. Ifølge lovforarbeidene
er dette begrunnet med at det i slike saker er:
«vanlig at regjeringen konsulterer Stortinget før utnevnelsen
finner sted. Denne praksis bør fortsette. I tillegg tilsier hensyn
til stillingens karakter og funksjon, at regjeringen bør kunne stå
friere i slike saker enn ved andre dommerutnevnelser uten at dette
kommer i strid med prinsippet om Høyesteretts uavhengighet».
Hva som ligger i formuleringen at regjeringen «bør kunne stå
friere» er ikke nærmere utdypet, men det er nærliggende å anta at
det siktes til bredere politiske overlegninger. I andre land er
det vanlig at Høyesterett selv velger høyesterettsjustitiarius.
Dette bør også gjelde for norsk Høyesterett.
Prinsippet om domstolenes uavhengighet gir seg en rekke utslag,
men kan ifølge tidligere høyesterettsdommer Hans M. Michelsen oppsummeres
slik:
«Kjernen i det kan dog sies å være at den utøvende makt, og
da særlig justisministeren, ikke har rett til ovenfor domstolene
å gripe inn i deres dømmende virksomhet ved å gi instrukser eller
ved å omgjøre deres avgjørelser»
Det er alminnelig opplest og vedtatt at Høyesterett har en rettsskapende
funksjon og myndighet til å overprøve lovers grunnlovsmessighet.
I dette ligger at domstolene ikke bare dømmer rent teknisk/nøytralt
etter loven, men også tolker loven etter dens intensjoner. I en
uttalelse fra 1992 i anledning av arbeidet med straffeprosessreformen
uttalte Høyesterett at: «Høyesteretts hovedoppgave bør være å arbeide for
rettsenhet, rettsavklaring og rettsutvikling». Dette kan ikke trekkes
så langt at en står fritt til å vedta ny rett etter eget forgodtbefinnende.
Dette tilligger Stortinget.
I et forskningsprosjekt utført av professor Gunnar Grendstad
ved Universitetet i Bergen har en funnet ut at høyesterettsavgjørelser
er farget av dommernes politiske og ideologiske holdninger. Dommere
utnevnt av regjeringer utgått av Arbeiderpartiet har en klar tendens
til å dømme til fordel for offentlig sektor. Undersøkelsen er gjengitt
i Tidsskrift for Rettsvitenskap 2010 nr. 1Revealed preferences
of Norwegian Supreme Court justices. Undersøkelsen er utført i samarbeid
med to amerikanske professorer.
Det ferskeste eksempelet er plenumsdommen i Høyesterett hvor
rederne så vidt slapp å betale 21 mrd. kroner i skatt. De seks dommerne
som utgjorde flertallet stemte imot Stortingets/regjeringens endring
av rederibeskatningen. De fem dommerne som utgjorde mindretallet
og som ville belaste rederne med skatt, var alle utnevnt av regjeringer
utgått av Arbeiderpartiet.
Det som først og fremst taler for å legge godkjenningen av høyesterettsdommere
til Stortinget er demokratihensynet. All makt utgår i utgangspunktet
fra folket med Stortinget som landets øverste folkevalgte organ.
Det er Stortinget som på vegne av folket har den øverste myndigheten.
Til en viss grad kan derfor også domstolene være underlagt Stortingets
overordnede styring i organisering og valg av høyesterettsdommere.
Det er imidlertid domstolene som avgjør hvordan den enkelte sak
skal avgjøres på bakgrunn av Stortingets lovvedtak og tilhørende
for- og etterarbeid.
Domstolene er en del av det offentlige styringssystemet som Norge
som rettsstat bygger på. Rettsstaten er en forutsetning for et velfungerende
demokrati. Dette innebærer at domstolene til en viss grad må være
uavhengig av både den lovgivende og den utøvende makt. I forhold
til lovgivende makt har for eksempel domstolene en rett og plikt
til å sette en lov til side som er i strid med Grunnloven § 97 om
tilbakevirkende kraft. Likeledes må domstolene være uavhengig av
den utøvende makt fordi domstolene har en overprøvingsfunksjon med
hensyn til forvaltningens avgjørelser, og mange organer under den
utøvende makt har stilling som parter i saker for domstolene.
Dommerne utøver en viktig statlig myndighet, og en mellomløsning
hvor både den lovgivende og den utøvende makt har innflytelse på
dommerutvelgelsen, vil kunne gi en balanse mellom den første og
den annen statsmakt som i en viss grad også kan styrke den tredje
statsmakt (domstolene). Ved å kreve to tredjedels flertall vil en
i stor grad kunne unngå partipolitisering av utnevnelsene.
Stortingets godkjennelse av dommere til Høyesterett kan skje
før regjeringens utnevning (forhåndsgodkjennelse) eller etter utnevning
med forbehold om Stortingets godkjenning (etterfølgende godkjenning).
En fordel med forhåndsgodkjenning er at det lettere blir sett
på som en reell godkjennelsesprosess. Etterfølgende godkjenning
kan fort bli oppfattet mer som formalia enn en reell godkjennelsesprosess.
Utnevnelse av dommere til Høyesterett tilhører Kongens prerogativer,
dvs. enerett å bestemme, jf. Grunnloven § 21. Hvorvidt Stortingets
godkjennelse av høyesterettsdommere krever en grunnlovsendring, avhenger
av hvilken rettsstilling dette prerogativet har på dette området.
Det kan være nærliggende å anta at en godkjennelse av Stortinget
griper såpass mye inn i regjeringens enerett at det må en grunnlovsendring
til. Forslagsstillerne mener imidlertid at en ordning hvor Stortinget
forhåndsgodkjenner flere aktuelle kandidater som regjeringen kan
velge blant, kan gjennomføres uten at Grunnloven må endres.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
1. Stortinget ber regjeringen fremme
nødvendige forslag slik at Stortinget med to tredjedels flertall forhåndsgodkjenner
kandidater ved utnevning til dommere ved Høyesterett før regjeringen
utnevner vedkommende i statsråd.
2. Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag
slik at Høyesterett selv velger høyesterettsjustitiarius.
30. april 2013