Stortinget - Møte mandag den 3. juni 2019

Dato: 03.06.2019
President: Tone Wilhelmsen Trøen
Dokument: (Innst. 283 S (2018–2019), jf. Dokument 12:17 (2015–2016))

Innhald

Sak nr. 6 [12:37:00]

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Grunnlovsforslag fra Michael Tetzschner, Erik Skutle, Gunnar Gundersen, Bente Stein Mathisen og Heidi Nordby Lunde om endring i § 98 (forbud mot uforholdsmessig inngrep i borgernes frihetssfære (Innst. 283 S (2018–2019), jf. Dokument 12:17 (2015–2016))

Talarar

Ulf Leirstein (uavh) [] (ordfører for saken): Som presidenten sa, gjelder det grunnlovsforslaget vi nå behandler, en endring i § 98.

Komiteen har i innstillingen delt seg i et flertall som ønsker å avvise forslaget, og et mindretall som ønsker å slutte seg til forslaget.

Som det anføres i innstillingen fra komiteen, er flertallet kritisk til en slik bestemmelse i Grunnloven og tviler på at dette vil bidra til å avhjelpe situasjonen. Tvert imot mener flertallet at en slik bestemmelse vil kunne stimulere til økt rettsliggjøring, og da slik at det blir domstolene som reelt sett fastsetter hvorledes en lov eller forskrift skal forstås, og ikke lovgiver. Likevel var flertallet tydelig på, også i merknadene, at man vil understreke behovet for en diskusjon og gjennomgang av bruken av adgangen til å delegere fullmakter til ytre etater til å utforme forskrifter.

Mindretallet, som undertegnede er en del av i denne saken, ønsker å få fram at i et moderne, komplisert samfunn har man behov for mange former for regulerende inngrep i enkeltpersoners og juridiske personers frihetssfære. Disse kan komme i et motsetningsforhold der ønsket om samfunnsregulering på den ene siden står opp mot hensynet til personlig handlefrihet og autonomi på den annen side.

I norsk rettsteori har det fra tid til annen vært hevdet å eksistere et såkalt forholdsmessighetsprinsipp når en har diskutert hvilke grenser staten og de organer som handler på vegne av staten, må underlegges for å beskytte et kjerneområde av borgernes frihet mot for store offentlige inngrep.

Forslagsstillerne, og mindretallet i komiteen, mener at det er behov for å avklare at forholdsmessighetsprinsippet er et anerkjent rettsprinsipp, ved å gi det en uttrykkelig hjemmel som en grunnleggende rettsnorm i vår grunnlov. Dette betyr at et krav til forholdsmessighet ikke bare blir et krav til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men at det også blir en overordnet norm for beskyttelse av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon som griper inn i borgernes handlefrihet, enten det er lov eller forskrift.

Det har vært forslagsstillernes intensjon med forslaget å kreve en innholdsmessig forutgående kvalitetssikring som fører til at det i mindre grad treffes vedtak som virker uforholdsmessige overfor de borgere og juridiske personer som rammes av byrdefulle inngrep. Samtidig vil det bli enklere å bringe inn mothensyn mot inngripende regulering fra borgernes perspektiv. Mindretallet i komiteen slutter seg til det som har vært anført i grunnlovsforslaget fra forslagsstillerne, og støtter forslaget, alternativ 2, slik at § 98 første ledd skal lyde:

«Ingen lov, forskrift eller vedtak må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet er uforholdsmessig. Ved vurderingen av hva som er uforholdsmessig skal det ses hen til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner inngrepet. Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om det er nødvendig, og om det finnes mindre inngripende virkemidler for å oppnå tilsvarende nytte.»

Jeg tar herved opp forslaget.

Presidenten: Representanten Ulf Leirstein har tatt opp forslaget han refererte.

Michael Tetzschner (H) []: Hver dag pålegges våre innbyggere stadig nye plikter som de ikke selv har påtatt seg frivillig. Det kan være påbud om å oppfylle plikter til stat eller kommune, eller forbud som setter grenser for den personlige handlefrihet. Ikke alle rettslige plikter er påtvunget borgerne. Noen forpliktelser inngår vi som privatpersoner med andre private borgere, f.eks. når vi bestiller en vare eller forplikter oss til å yte noe. Mens avtaler mellom private parter typisk er balanserte – ytelse mot ytelse, betaling for en tjeneste eller en vare – er den rettslige posisjon vi kommer i når staten pålegger oss juridiske forpliktelser, preget av asymmetri. Med det mener jeg at statlige reguleringer og inngrep alltid vil ha et element av maktutøvelse overfor den som berøres som person.

Det gjelder selv om byrdene som pålegges den enkelte, kan begrunnes ut fra hensynet til fellesskapet eller andre borgere. Vi må tåle å avgi noe av arbeidsinntektene våre for å sikre finansiering av fellesgodene, vi må akseptere å ikke kunne bygge uten å ha fått tillatelse på bestemte forutsetninger, og vi må respektere hygienekravene for å drive restaurant. Det er da heller ikke disse tilfellene som skaper prinsipielle problemer når staten skal regulere et moderne samfunn. Problemene kan heller vise seg å være at mange reguleringsbestemmelser treffes uten konkret og detaljert kunnskap om hvordan de slår ut for enkeltmennesker.

Forslagsstillerne, tidligere stortingsrepresentanter Gunnar Gundersen og Erik Skutle og nåværende representanter Heidi Nordby Lunde, Bente Stein Mathisen og undertegnede, har vært opptatt av å få frem en diskusjon om at det skal være en såkalt generalklausul. Det er visstnok det som for tiden heter «backstop». Det er en mekanisme som gjør at et offentlig inngrep som innsnevrer folks frihet, til syvende og sist ikke bare blir målt ut fra sin politiske begrunnelse og hensikt, men også ut fra om det har akseptable virkninger og virker konkret rettferdig overfor dem som rammes av reguleringen.

I saksfremstillingen og begrunnelsen for forslaget er det referert til norske juristers diskusjon gjennom tidene om det allerede er etablert en ulovfestet praksis som kan sies å være en avveiningsnorm hvor kravet til proporsjonalitet inngår. Det er en rekke eksempler på at domstolene ikke har vært fremmede for å henvise til en form for forholdsmessighet i sine domspremisser. Svært ofte brukes forholdsmessighetsvurderingen som en fellesbetegnelse for andre forhold som kan gjelde usaklig forskjellsbehandling, utenforliggende hensyn eller myndighetsmisbruk. Men fortsatt mangler norsk rett en uttalt vernebestemmelse mot for inngripende og uforholdsmessig regulering av enkeltmenneskenes handlefrihet. Dermed er det heller ikke utviklet en rettsdogmatisk teori om kravet til proporsjonalitet, slik svært mange av de demokratiske forfatningene vi har i Europa, har.

Norsk forvaltningsrett åpner ikke for at domstolene kan stille metodekrav til hvordan forvaltningen bruker sitt frie skjønn, men nøyer seg med å kontrollere om det er utøvet innenfor lovens rammer. Vi har riktignok fremragende jurister, som Hans Petter Graver og Jan Fridthjof Bernt, som vil hevde at proporsjonalitetstankegangen spiller en rolle. Førstnevnte vil hevde at vi har et slikt ulovfestet prinsipp, mens professor Graver mener at vi ikke har en slik regel med hjemstavnsrett i norsk forvaltningsrett.

Forslaget vil, hvis det skulle bli vedtatt, avklare denne diskusjonen og vil altså grunnlovfeste et vern mot uforholdsmessige inngrep som et generelt overordnet rettsprinsipp. Forslagsstillerne mener det er behov for å avklare at forholdsmessighetsprinsippet er et anerkjent rettsprinsipp, ved å gi det uttrykkelig hjemmel som en grunnleggende rettsnorm i Grunnloven. Dette betyr at et krav til forholdsmessighet ikke bare blir et krav til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men at det også blir en overordnet norm for beskyttelse av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon som griper inn i borgernes handlefrihet, enten det er lov eller forskrift.

Jeg vil også peke på andre trekk ved regelutviklingen som tilsier en norsk regel på dette området. Vår rettsutvikling påvirkes av andre – eksterne – rettsdannelser, som folkeretten, menneskerettighetene og EU-retten, som alle får større plass i det norske rettskildebildet. På de områder som implementerer EU-retten gjennom EØS-avtalen, vil det ikke være tvil om dette, men også på andre områder vil det foreligge en påvirkningseffekt. Både Den europeiske menneskerettskonvensjon og andre avtaler Norge har sluttet seg til, har bestemmelser om proporsjonalitet. Da kunne man jo trekke den konklusjonen at norske borgere vil kunne nyte godt av dette. Men fraværet av en nasjonalt formulert regel gjør gjennomslaget av en slik norm mer avhengig av å kunne mobilisere ressurser for å bringe sin sak inn for internasjonale håndhevelsesorganer. Rettskildene – lovtekst, forarbeider og praksis – er heller ikke umiddelbart tilgjengelige for vanlige mennesker på norsk. Når muligheten for å få underkjent et inngrep som uforholdsmessig, og dette avhenger av internasjonale rettsnormer, vil man kunne anta at dette hensynet ikke blir tillagt så stor vekt ved utformingen av nasjonale myndighetsinngrep.

Hensikten med en grunnlovsnorm er ikke flere rettssaker, men at dette hensynet er mer nærværende ved utforming av reguleringer og inngrep uansett samfunnsområde. Den sektoriserte staten har på mange områder gitt en sektorisert lovgivning, som legger større vekt på å gjennomføre sektorpolitikk enn å vurdere de totale virkninger for dem som rammes av inngrepene. Derfor er en sektoroverordnet norm av stor verdi.

Også to andre utviklingstrekk tilsier behovet for en slik overordnet begrensning av offentlig maktutøvelse og gjør den mer aktuell. Jeg vil peke på fremveksten av administrative straffer samt økt bruk av fullmaktslovgivning. Til det første kan sies at omfanget av administrativt ilagte straffer har økt kolossalt. Det vil si at vedtak om sanksjoner for å hindre eller motvirke enkeltpersoners eller juridiske personers atferd skjer ved administrative beslutninger. Flere har påpekt den faren for rettssikkerheten som ligger i at det er samme instans som gjør seg opp en mening om et faktum, gjerne i form av en påstand om overtredelse av en bestemmelse, som også ilegger sanksjoner med straffepreg uten særlig mulighet til kontradiksjon for den som rammes. Dette står i motsetning til en domstol som opptrer uavhengig av partene.

Likeledes settes kravet om bevist skyld lavere enn ved annen straff, gjerne gjennom et vilkår om uaktsomhet fremfor forsett. Det blir lettere tema å bebreide noen for hva de burde ha gjort, eller har unnlatt å gjøre, ut fra en aktsomhetsnorm, enn å føre bevis for at borgeren faktisk subjektivt bevisst har ønsket å handle mot forbudet, vedtaket eller forskriften. Effektivitet har hatt forrang fremfor rettssikkerhet. Samtidig har de administrative vedtakene med straffekarakter vært lettere å akseptere for dem sanksjoner rettes mot, fordi man altså ikke kommer i strafferegisteret; man må bare betale et gebyr, en tilleggsavgift e.l.

Det har vært mulig å angripe slike forvaltningsavgjørelser gjennom saksanlegg mot staten, men i realiteten er det en meget høy terskel for den som mener seg urettmessig behandlet, å gå til dette skrittet. Prosessrisikoen er høy, og det offentlige har uendelig av både tid og ressurser til å holde en prosess gående mot en privat part.

Et viktig formål med forslaget er å kreve en innholdsmessig forutgående kvalitetssikring som fører til at det i mindre grad treffes vedtak som virker uforholdsmessige overfor de borgere og juridiske personer som rammes av byrdefulle inngrep. Samtidig vil det bli enklere å bringe inn mothensyn mot inngripende regulering fra borgerens perspektiv. Det er særlig den delen av forholdsmessighetsvurderingen som går ut på at det er den aktuelle offentlige instans som har oppgaven med å forsikre seg om at delkravene til forholdsmessighet er oppfylt. Det betyr ikke at man skal stå uten muligheter til å regulere et område, men det må også være slik at man vurderer om dette tiltaket er egnet til å nå de mål som begrunner det, om tiltaket er nødvendig for å oppnå målene som begrunner inngrepet, eller om det foreligger andre valg av virkemidler, der de minst inngripende virkemidler blir valgt.

En grunnleggende rettsnorm om krav til forholdsmessighet vil forsterke borgerperspektivet i forberedelsen av nødvendig, men inngripende samfunnsregulering. Samtidig vil det være en norm for etterprøving av at inngrepet er gjort så skånsomt som mulig overfor den enkelte sett i forhold til de fordeler som oppnås.

Vi kan også se innholdskravet som en ytre beskyttelse mot de mulige negative effekter av utstrakt fullmaktslovgivning fordi den sikrer borgerne en inngrepsfri kjerne. Allerede i 1960-årene ble det reist kritikk mot den økende tendensen til fullmaktslovgivning, dvs. at Stortinget benytter seg av rammelovgivning som gir departementet hjemmel til å gi utfyllende forskrifter. Ideelt sett skal forskriftene respektere de ytre rammene som Stortinget har hatt et bevisst forhold til under behandlingen av lovsaken, slik at forskriftenes detaljbestemmelser fyller ut loven på et mer praktisk plan.

Problemet for rettssikkerhet og forutberegnelighet oppstår likevel når hjemmelsloven ikke inneholder klare ytre grenser som Stortinget har satt. Regelprodusenten, gjerne et departement eller direktorat, vil være fristet til å innfortolke de hjemler de mener er praktiske å ha for hånden. Hvis for store områder blir liggende til forvaltningens egen regelutvikling, uten at Stortinget har hatt anledning til å kontrollere om forskriftene holder seg innenfor de ytre grenser Stortinget har satt, innebærer dette at lovgivningskompetansen overføres fra Stortinget til forvaltningen. Det er i så fall det motsatte av demokrati, og det skjer som en overskridelse av hjemmelsloven og beveger seg på utsiden av denne eller i en uklar gråsone.

For øvrig kan jeg vise til Dokument nr. 14 for sesjonen 2002–2003, Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, punkt 6.1, Kontroll med delegert lovgivningsmyndighet. Dette står i begrunnelsen, så jeg skal ikke bruke fellestiden her på det.

Vi som står bak forslaget, ser ikke på den foreslåtte grunnlovsbestemmelsen som hele svaret på den manglende parlamentariske kontroll med delegert lovgivningsmyndighet og stor forvaltningsmakt som i stigende grad også skjer utenfor sentraladministrasjonen og departementene. Forslaget vil imidlertid avhjelpe den delen av forvaltningsvedtakene som retter seg mot enkeltpersoner på to måter: Vernet mot urimelige utslag av forvaltningsmakt som innebærer uforholdsmessige inngrep, vil bli konkret styrket, mens en uforholdsmessighetsstandard vil pålegge forvaltningen større aktsomhet i utformingen av nytt regelverk.

Jeg viser til den konkrete utformingen som forslagene har fått i to alternativer, og fremmer begge i samsvar med det som er praksis, for å gi Stortinget en valgmulighet.

Jeg vil til slutt konstatere at forslaget ikke har utsikter til å oppnå flertall for å bli skrevet inn i Grunnloven i dag. Det er gjerne slik at grunnlovsendringer, i tillegg til de forsinkende omstendelige prosedyrene for endring som vi har ønsket, også vil kreve en politisk modning hos partiene og kanskje representantene. Det ser ut til at grunnlovsendringer for å bli vedtatt må komme som tverrpolitiske initiativ, helst etter kommisjonsarbeid. De iboende konkurranseforhold mellom partiene hever terskelen for et samarbeid over blokkgrensen. Man er imot det man selv ikke har tatt initiativ til. Men om forslaget ikke samler flertall i dag, vil sjansen by seg senere. Den som arbeider med Grunnloven, må ha stor tålmodighet og langt tidsperspektiv. Vi har begge deler.

Nils T. Bjørke (Sp) []: Det høyrest tillitvekkjande ut med eit grunnlovsforslag som tek til orde for eit forbod mot å gripa inn i fridomssfæren til borgarane. Då skulle ein tru at det meste var dekt opp for urett som vert gjord mot folk. Eller er det ikkje så enkelt? Forslagsstillarane skriv at dei er uroa over utviklinga, som inneber at det er vanskeleg å fylgja med på alt som vert vedteke av forordningar og forskrifter. Eg kunne ikkje vore meir samd. Det er ikkje lett å få den heile og fulle oversikta over kva konsekvensar desse reglane får for folk. Ikkje minst gjeld dette at me her på Stortinget gjev makt til departementet – korleis dei skal utforma forskrifter for handheving av lova.

Men som fleirtalet har merka seg, er òg forslagsstillarane einige i at dette ikkje vil løysa dei store utfordringane. Eg er redd for at det heller vil skapa ein meir uoversiktleg situasjon. Den største utfordringa for enkeltmenneske i dag er jo at me stadig vekk overfører myndigheit til ulike direktorat og andre, slik at ein får ein lang vedtaksveg der ein slepp å ha politisk ansvar for det som vert vedteke.

Det er litt underleg at dette forslaget kjem frå Høgre, partiet som eg oppfattar stadig vekk meiner at alle reglar og forordningar som kjem frå Europa, EU og EØS, skal gjennomførast utan at me skal ha ei skikkeleg vurdering av det her i huset. Ein prøver å få vridd det til at det er så lite inngripande at me ikkje treng å ta omsyn til Grunnlova. Hadde ein berre prøvd å utfordra – der ein faktisk utnyttar dei handlingsromma me har i dei ulike samarbeidsavtalane me har, der me verkeleg går igjennom og ser om det er til beste for enkeltpersonar i Noreg – i staden for at me stadig vekk berre lèt oss fylgja med uansett kva som kjem! Hadde me utnytta det handlingsrommet, trur eg folk flest hadde følt seg mykje meir trygge på at det er folks beste som vert teke omsyn til.

Eg vil berre referera til kva finansminister Siv Jensen sa i etterkant av årets val til Europaparlamentet. Ho sa at valet var eit signal om at folk er lei overnasjonal styring og skeptiske til dette.

Det er me i Senterpartiet samde i, men i motsetning til finansministeren og regjeringa meiner me at svaret på dette er å utnytta det handlingsrommet me har, ikkje slavisk inngå alle avtalar.

Michael Tetzschner (H) []: To poeng til representanten Bjørke. Han begynner med å anerkjenne problembeskrivelsen av at Stortinget ikke har fullstendig oversikt over den delegerte lovgivningsmyndigheten som vi gir fra oss gjennom den utstrakte bruken av rammebestemmelser og overlater til byråkratiet eller embetsverket å utfylle mer detaljert. Så brukes det da som et argument mot en ren vernebestemmelse om at inngrepene på borgerplan ikke skal oppfattes som konkret urimelige eller uforholdsmessige. Jeg vil si at hvis vi først er enige om at Stortinget ikke på god nok måte kontrollerer hvordan delegert lovgivningsmyndighet blir brukt, må det i hvert fall være bedre å ha en vernebestemmelse som gjør at man unngår de største utslagene av konkret urettferdighet overfor den som blir utsatt for et offentlig inngrep – blir pålagt en byrde, en plikt til stat eller kommune. Om forslaget ikke løser det grunnleggende problemet fullstendig, er det i hvert fall – skal vi si – en sikkerhetssele, slik at man i kollisjonstilfeller kommer fra kollisjonen bedre enn uten sikkerhetsbelte.

Det andre er Bjørkes forundring over at vi som er for europeisk samarbeid, også tar til orde for en norsk regel, en rettsnorm i Norge, i Grunnloven, som nettopp bruker en del av de avveiningsnormene – som vi også ser skje internasjonalt. Et typisk eksempel er Den europeiske menneskerettskonvensjon. Fordelen med det er at vi da kan få en norsk regelutvikling, og at det også kan utvikles en norsk rettsteori på bakgrunn av norske forhold, som da også vil – tror jeg – hindre og være forebyggende for at våre borgere må gå til Den europeiske menneskerettsdomstol for å kunne benytte en slik rimelighets- eller avveiningsnorm om uforholdsmessighet. Det må jo være bedre å kunne løse dette innenfor vårt eget rettssystem. Det betyr også at vi sikrer borgerne en reell tilgang, fordi det tross alt er lavere terskel for å benytte det norske rettssystemet enn for å henvende seg til utlandet for å gjøre bruk av en slik avveiningsnorm som forslagsstillerne ser for seg skrevet inn i Grunnloven.

Med all velvilje: Jeg ser ikke at Bjørkes kritikk mot innlegget er særlig logisk, og med hans grunnholdninger til EU, og formodentlig også hans velvilje overfor enkeltmennesker, burde jo Senterpartiet i denne saken stemt for grunnlovsforslaget.

Marit Knutsdatter Strand (Sp) []: Det er veldig interessant å være med og diskutere de overordnede prinsippene og det som er bærende for det norske samfunnet – Grunnloven vår. Jeg synes også komiteen hittil har redegjort godt for sammenhengen mellom mål og midler, dilemmaene mellom individ, fellesskap og samfunn, frihetsrommet for den enkelte opp mot frihetsrommet for samfunnet, og ikke minst rammen av fellesskapet og hvordan rettsstaten skal håndheve dette i praksis.

Det er veldig interessant hvordan vi i Norge har gode systemer for forarbeider med de politiske prosessene våre – proposisjoner, NOU-er, høringer, innstillinger m.m. – og, som det også blir pekt på, at det i utgangspunktet er med omfattende prosesser vi også kan gjøre endringer i Grunnloven.

Folk kan påvirke politikken gjennom partiene og oppslutningen i valg. Det er dessuten viktig at den dømmende makt får utøve sitt fag og sin juss for å håndheve lovgivers intensjon, og forvaltningen av forskrifter må følges opp og være i tråd med Stortingets vilje. Det er også vårt ansvar som representanter å følge opp det. Her vil jeg peke på at regjeringspartiene har et stort ansvar å forvalte gjennom sitt flertall her i Stortinget.

Uforholdsmessige inngrep er ikke ønskelig fra noen partiers side, og det er ikke nødvendigvis det som ligger til grunn for å stemme imot dette forslaget. Representanten Tetzschner nevner i sitt innlegg at de vil regulere summen av disse inngrepene, og han er så vidt innom EØS som et tema. I år er det 25 år siden Norge sa nei til EU, og det kan vi glede oss over å feire, for Norge hadde sannsynligvis sett annerledes ut hvis vi hadde gått inn i EU. EØS ble etablert på starten av 1990-tallet som en midlertidig løsning. Det var bare Kristelig Folkeparti som tok til orde for at dette kom til å bli varig, og de kan banke seg på brystet og si at det hadde de sannelig rett i.

Det var uro i økonomien, og det var behov for å samarbeide. Det er det jo ingen tvil om at det er også i dag, men vi må stille oss spørsmålet om hvilken rolle lover og rettsprinsipper spiller opp mot globalisering og forvaltning på tvers av land. Vi ser sterke strømninger, og europaparlamentsvalget som akkurat er gjennomført, er et tankekors i seg selv med hensyn til hvordan vi håndhever lovverket i Norge.

Det er også det paradokset jeg vil forsterke, nemlig at Høyre tar til orde for uforholdsmessige inngrep utenat de stiller kritiske spørsmål ved at vi tar inn forordninger og lovverk fra EU uten noen videre vurderinger. Her burde Norge stå mer opp for seg selv, stå mer opp for de interessene vi har, overfor våre borgere, og forvalte lovverket mer ansvarlig og mer aktivt enn det vi gjør i dag.

Nils T. Bjørke (Sp) []: Berre ein kort merknad til representanten Tetzschner, når han seier at me er imot europeisk samarbeid: Senterpartiet har aldri vore imot europeisk samarbeid, men me vil ha eit samarbeid der me sjølve kan vurdera dei ulike avtalane ein går inn i og gjer vedtak om.

Så til om ein burde ha gått inn for denne grunnlovsendringa: Eg trur ikkje det er Grunnlova som er problemet om folk føler seg tilsidesette, om dei føler at dei vert tekne vare på eller ikkje, men korleis me legg opp regelverket, korleis me lagar til system der me kan få ein samanheng mellom kven som vedtek lovane, korleis det vert gjort, og kven som er ansvarleg for korleis det verkar på den enkelte borgaren. Det er på den måten folk får ei oppfatning av kva som er rettferdig og ikkje.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 6.

Førre kapittel
Neste kapittel