Stortinget - Møte torsdag den 15. mars 2018

Dato: 15.03.2018
President: Magne Rommetveit
Dokument: (Innst. 140 S (2017–2018), jf. Dokument 8:42 S (2017–2018))

Innhald

Sak nr. 8 [15:21:37]

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen og Torhild Bransdal om andre reaksjonsformer enn utvisning og innreiseforbud ved brudd på utlendingsloven (Innst. 140 S (2017–2018), jf. Dokument 8:42 S (2017–2018))

Talarar

Presidenten: Etter ønske fra kommunal- og forvaltningskomiteen vil presidenten foreslå at taletiden blir begrenset til 5 minutter til hver partigruppe og 5 minutter til medlemmer av regjeringen.

Videre vil presidenten foreslå at det – innenfor den fordelte taletid – blir gitt anledning til inntil tre replikker med svar etter innlegg fra medlemmer av regjeringen, og at de som måtte tegne seg på talerlisten utover den fordelte taletid, får en taletid på inntil 3 minutter.

– Det anses vedtatt.

Jon Engen-Helgheim (FrP) [] (ordfører for saken): Som saksordfører vil jeg takke komiteen for et grundig og viktig arbeid med dette representantforslaget fra SV og Kristelig Folkeparti. Intensjonen med forslaget er å be regjeringen så raskt som mulig komme med forslag om endringer av utlendingsloven som gjør det mulig å reagere på brudd på utlendingsloven med andre reaksjonsformer enn utvisning og innreiseforbud.

Noe av grunnen til at forslagsstillerne ønsker å fremme forslaget, er at antall utvisninger på grunn av brudd på utlendingsloven har økt kraftig de siste årene. Ifølge statistikk fra Utlendingsdirektoratet ble det i 2017 utvist 2 645 personer på grunn av brudd på utlendingsloven, 3 929 i 2016 og 3 881 i 2015. Til sammen lå antallet på under 1 000 per år fram til 2008 og på 1900-tallet på godt under 500 per år.

Det er en samlet komité som viser til at vedtak om utvisning og innreiseforbud ikke formelt sett er en straff, men en forvaltningsmessig reaksjon som fastsettes av utlendingsmyndighetene. Videre er det viktig å understreke at utlendingslovens straffebestemmelse § 108 fastsetter at det kan ilegges bot og/eller fengselsstraff i inntil seks måneder i saker om forsettlig eller uaktsom overtredelse av utlendingsloven. Det er Riksadvokaten som gir føringer om hvordan påtalemyndigheten skal prioritere straffeforfølgelse i saker om brudd på utlendingsloven. Utvisning vurderes uavhengig av om utlendingen blir straffeforfulgt eller ikke.

Det er også viktig å understreke at utlendingsloven § 70 skal sikre krav om forholdsmessighet og i enkelte tilfeller fører til at innreiseforbudet reduseres noe, f.eks. fra fem til to år. Videre er det UNE og UDI som sitter på spesialkunnskap og erfaringer til å drive saksbehandling og gi en best mulig vurdering i sakene om brudd på utlendingsloven.

I dag er det slik at en utlending ikke kan utvises dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. I slike saker som berører barn, skal barnets beste vurderes som et grunnleggende hensyn.

Det er viktig å få med at selv om de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt, kan ikke utvisning besluttes dersom vedtaket er et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller dennes nærmeste familiemedlemmer. Kravet til forholdsmessighet er ikke bare forankret i utlendingsloven, men også i våre internasjonale forpliktelser. Det avgjørende er om grunnlaget for utvisning, dvs. alvorsgraden av overtredelsen, står i et rimelig forhold til de negative virkningene det har for familie og privatliv. Det gjøres grundige vurderinger av dette før et vedtak fattes, og det reflekteres også i om utvisningen blir varig eller tidsbegrenset.

Det er sikker rett, også etter praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol, at utenlandske statsborgere kan utvises selv om de har barn i Norge, og at dette spørsmålet hører inn under den enkelte stats skjønnsmargin.

Med det har jeg redegjort for saken, og vi i Fremskrittspartiet slutter oss til komiteens tilråding.

Masud Gharahkhani (A) []: Saksordføreren har nå redegjort godt for saken, og vi støtter det som ligger i innstillingen fra flertallet.

Antall utvisninger på grunn av brudd på utlendingsloven har økt kraftig. Det er avgjørende at vi har et tillitssystem der folk oppriktig oppgir korrekt informasjon. Utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven brukes ofte når asylsøkere har oversittet utreisefristen og er uten oppholdsgrunnlag, eller det kan være ID-juks. Det handler om rettferdighet med hensyn til de vedtakene som skal fattes, og som skal gjelde om du eller dine oppfyller vilkår som ligger i utlendingsloven. Da må det være sanksjoner når noen bevisst har unnlatt å gi riktige opplysninger.

Representantene som har fremmet denne saken, er opptatt av de tilfellene der barn blir berørt av sanksjoner. I dag er reglene slik at barnets hensyn og det som betegnes som uforholdsmessig, vektlegges, men vi støtter selvfølgelig at

«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme eventuelle forslag om endring av utlendingsloven som gjør det mulig for utlendingsforvaltningen å supplere bruk av utvisning og innreiseforbud med et bredere sett av reaksjonsformer når særlige forhold tilsier det, som hensynet til barns beste».

Da får vi en vurdering av om vi kan supplere med nye reaksjonsformer. I dag er det jo slik at dersom det er brudd på utlendingsloven og man kommer til at det med dagens sanksjoner blir uforholdsmessige tiltak overfor utlendingene selv eller deres nærmeste familiemedlemmer, får det ingen reell konsekvens. Her kan man faktisk plusse på med nødvendige sanksjoner som dagbøter for å være tydelig på at utlendingsloven bygger på tillit, samtidig som man kan vurdere å supplere med sanksjonsformer som ivaretar hensynet til barns beste bedre enn det vi gjør i dag.

Kristin Ørmen Johnsen (H) []: La meg starte med å takke forslagsstillerne for å rette oppmerksomhet mot utvisning og innreiseforbud. Antall utvisninger har økt kraftig de siste årene. Utvisning er jo en inngripende reaksjonsform, som ikke skal brukes i tilfeller der man faktisk kan finne mindre inngripende tiltak. Nå tror jeg bøter, som Arbeiderpartiet nevner som et eksempel, kanskje ikke er aktuelt, for da må man ha midler til å betale bøtene, og jeg tror vel at de dette gjelder, kanskje ikke har det. Men nok om det.

EUs returdirektiv er en viktig rettetråd i diskusjoner om reaksjoner overfor utlendinger som har oversittet utreisefristen. Dette regelverket sier at det skal treffes vedtak om utvisning i slike tilfeller, med mindre dette er uforholdsmessig. Men det er jo ikke slik i dag at utvisning og innreiseforbud er de eneste reaksjonsformene. I saker om forsettlig eller uaktsom overtredelse finnes det i dag noen mildere reaksjonsformer. Vi har som sagt bøter, som jeg har nevnt at jeg tror er ganske krevende å innkreve, men vi har også fengselsstraff.

Det er strenge regler for når en utlending kan utvises eller ikke, og personer kan ikke utvises hvis det er et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Det er barnets beste som skal være det grunnleggende hensynet, og jeg oppfatter det slik at forslagsstillerne er spesielt opptatt av det.

Statsråden har i brevet til komiteen presisert at straffereaksjoner for grove lovovertredelser av rettssikkerhetsgrunner bør ligge til påtalemyndigheten i straffesakssporet. Derfor mener vi at en ikke bør erstatte ordningen med nettopp bøter eller administrativt overtredelsesgebyr. Men Høyre kommer til å stemme med resten av komiteen for det forslaget som ligger i innstillingen, og vi ser fram til en utredning fra statsråden om bruk av flere reaksjonsformer som et supplement til, og ikke en erstatning for, dagens reaksjonsformer.

Willfred Nordlund (Sp) []: Senterpartiet mener at det fortsatt skal kunne reageres med utvisning og innreiseforbud ved grove brudd på utlendingsloven. Utvisning og innreiseforbud er ikke formelt sett straff, men en forvaltningsmessig reaksjon som fastsettes av utlendingsmyndighetene. Utlendingsloven sier at det kan ilegges bøter og/eller fengselsstraff i saker som gjelder overtredelse av utlendingsloven, men dette forutsetter jo at utlendingsmyndighetene anmelder forholdet til politiet, og at forholdene dømmes i domstolene.

Forslagsstillerne mener at det bør fremmes forslag om å endre utlendingsloven slik at de forvaltningsmessige reaksjonene kan være andre enn utvisnings- og innreiseforbud. I forslaget pekes det på at slike reaksjoner kan være bøter og/eller karantenetid for permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. Dette er reaksjonsformer som rammer personen som har begått lovbruddet, men som i mindre grad rammer personens familiemedlemmer. I Senterpartiet har vi merket oss at UDI har fremmet et tilsvarende forslag, men ikke vunnet gehør for dette hos statsråden.

Statsråden har sagt i sitt brev til komiteen at hun mener at straffereaksjonene for grove lovovertredelser bør ligge til påtalemyndighetene. Utvisning og pålegg om innreiseforbud er ikke å anse som straff, men som administrative reaksjonsformer. Jeg synes forslagsstillerne fra Kristelig Folkeparti og SV har et godt argument når de peker på at mange offentlige myndigheter har adgang til å pålegge gebyr ved brudd på regelverk innenfor sitt område, uten at det står i motsetning til at det også er mulig å straffe samme forhold med bøter og fengsel. I merknadene vises det også til rundskriv RS 2010-02, der det framgår at UDI som hovedregel ikke skal anmelde brudd på utlendingsloven til politiet dersom det er grunnlag for utvisning. Altså er utgangspunktet at det er en forvaltningsmessig reaksjon som først og fremst skal brukes som reaksjon på brudd på utlendingsloven, ikke straff.

Senterpartiet ønsker ikke å svekke muligheten til utvisning og innreiseforbud ved grove brudd på utlendingsloven, men ser behovet for at utlendingsmyndighetene får et bredere sett av reaksjonsformer når særlige forhold tilsier det, som hensynet til barns beste. Sammen med medlemmene fra Arbeiderpartiet, SV og Kristelig Folkeparti fremmer vi et forslag der vi ber regjeringen utrede og fremme eventuelle forslag om endringer i utlendingsloven som gjør det mulig å supplere bruk av utvisning og innreiseforbud med et bredere sett av reaksjonsformer, som forvaltningsmessige reaksjonsformer, ved brudd på utlendingsloven.

Jeg må også si at det er vanskelig å se det prinsipielle ved noen av reaksjonene fra Høyre og Fremskrittspartiet på dette forslaget. De mener at forslaget vil være ressurskrevende å gjennomføre og by på en rekke utfordringer, bl.a. fastslåelse av størrelsen på gebyrene og manglende betalingsevne hos dem som får pålegg om gebyr.

Vi vet at UDI tidligere har tatt til orde for lignende ordninger som dem flertallet nå vil ha utredet. Det burde derfor ikke være så problematisk for et samlet storting å be regjeringen komme tilbake med en utredning og eventuelle forslag om å supplere bruk av utvisning og innreiseforbud for brudd på utlendingsloven. Særlig av hensyn til barn er det behov for dette. Det har vi sett i flere saker den siste tiden.

Karin Andersen (SV) [] (komiteens leder): Jeg er glad for at det ser ut til at vi i dag får tatt et skritt nærmere å sikre at utlendingsforvaltningen har flere handlingsalternativer enn utvisning og innreiseforbud ved brudd på utlendingsloven. Jeg har lyst til å takke representanten Nordlund for det innlegget han nettopp holdt. Det tok inn over seg det som er problemet i dag, nemlig at i mange av disse sakene blir reaksjonsformen helt urimelig med hensyn til barna og familien. Utlendingsmyndighetene har selv bedt om å få flere reaksjonsalternativ fordi de ser at dette er urimelig, men de blir altså instruert om ikke å sende saken over til påtalemyndighetene som, hvis den hadde kommet dit, hadde hatt et bredere sett av reaksjonsformer.

Jeg har fått mange slike saker på mitt bord i løpet av de siste årene. En av dem handler om en jente på 9 år som sier det slik: Da de tok mamma, knuste de hjertene våre. Det var en familie som hadde vært i Norge i 10 år. Begge barna var født i Norge. Mor hadde gjort en feil. Ja, hun hadde det. Men er det rimelig og i det hele tatt i nærheten av barnas beste at disse barna skulle være uten mor i 2 år? For mor ble sendt til Irak, og det var ikke mulig for familien å returnere etter dit. Selvsagt var det ikke til barnas beste. Selvsagt var det heller ikke nødvendig av innvandringsregulerende hensyn å opptre slik. Hadde saken endt i en domstol, kunne resultatet blitt annerledes. Men det ble det ikke.

Vi har sikkert alle fulgt med på Dagsnytt atten der Christer Sanne har fortalt sin historie om sin filippinske kone og barna i den familien, der Norge har hjulpet til med familiegjenforening, men senere utvist både kone og barn. Igjen i Norge sitter det en mann og et barn som har mistet sin mor. Det hadde ikke kommet til å gjøre den minste skade om man i den situasjonen hadde funnet en annen reaksjonsform. Den situasjonen som folk kanskje skjønner aller best, handler om den norske mannen som hadde en amerikansk kone som fikk jobb i den norske delegasjonen i Brussel, og som var der i 2 år, men glemte å levere inn søknaden som sa at nå skal jeg være ute av landet i 2 år. Hun skal også ut, og hun har norske barn. Det er dette det handler om, og der sier utlendingsmyndighetene at de har ikke noe annet å gjøre enn dette.

Så dette må endres. Det må inn andre reaksjonsformer her som i praksis og for alle formål ivaretar særlig barnas beste. Det skal veldig mye til å skille foreldre og barn. Det gjør vi i de situasjonene der foreldrene er til skade for barna. Det er i de tilfellene det kan være legitimt for myndighetene å gjøre slik.

Jeg skal ikke diskutere om det er bøtestraff som er det riktige i disse sakene. Jeg tror nok mer at det er andre typer tiltak, f.eks. utsatte frister for å få statsborgerskap, som vil virke, hvis man er opptatt av at det skal være rettferdighet i det, at det skal gis en reaksjon som virkelig betyr noe for vedkommende. Det er SV opptatt av. Poenget med vårt forslag er at man skal ha et bredere sett av reaksjonsmønstre i disse sakene, som kan skille mellom hva som er en veldig alvorlig forbrytelse, og hva som er en mindre feil – eller en hvit løgn, som noen i en forferdelig situasjon i livet sitt kanskje kom i skade for å si. Det er også andre som sier ting som ikke er riktig, har vi sett. Det må være en reaksjon på det, men selvfølgelig innenfor rimelighetens grenser. Slik det er nå, er det ikke innen rimelighetens grenser at familier ikke skal få være sammen når forseelsen ikke er stor eller ikke på noen måte truer det norske samfunn eller det norske rettssystemet.

Torhild Bransdal (KrF) []: Først vil jeg takke medforslagsstiller for godt samarbeid om representantforslaget.

Dagens regelverk knyttet til brudd på utlendingsloven er svært rigid og firkantet, og det medfører at familier må splittes. Det er uheldig, og jeg er derfor glad for at vi kommer et skritt videre i dag mot en mer rettferdig behandling av slike saker.

Forslaget som SV og Kristelig Folkeparti har fremmet, vil kunne sikre et mer rimelig og rettferdig utfall av brudd på utlendingsloven. Slik loven er utformet i dag, vil utfallet få store konsekvenser for dem det gjelder.

Utvisninger som følge av brudd på utlendingsloven har økt betydelig de siste årene, og ifølge tall fra Utlendingsdirektoratet har det fra 2015 til 2017 blitt utvist 10 455 personer på grunn av brudd på utlendingsloven. Til sammenligning lå antallet på under 1 000 per år fram til 2008, og før 2000 var det langt under 500 personer per år.

Vedtak om utvisning og innreiseforbud er formelt sett ikke en straff, men en forvaltningsmessig reaksjon som avgjøres av utlendingsmyndighetene. For mange kan nok likevel en slik reaksjon oppleves mer som en straff enn som en forvaltningsmessig avgjørelse. På grunn av manglende verktøy for utlendingsforvaltningen til å kunne fatte andre reaksjonsformer enn utvisning og innreiseforbud splittes foreldre og barn. Det er uheldig. Jeg er derfor glad for at et flertall i komiteen nå har blitt med på at regjeringen må utrede og fremme eventuelle forslag om endring av utlendingsloven som gjør det mulig for utlendingsforvaltningen å supplere bruk av utvisning og innreiseforbud med et bredere sett av reaksjonsformer når særlige forhold tilsier det, som hensynet til barns beste.

Statsråd Sylvi Listhaug []: Spørsmålet om alternativ til utvisning blir dels drøftet av komiteen som et spørsmål om en gebyrordning for mindre alvorlige overtredelser av utlendingsloven som i dag ikke fører til utvisning, og dels som et spørsmål om alternative tiltak for å myke opp praksis i tilfeller hvor det i dag treffes vedtak om utvisning.

Som jeg har beskrevet i mitt brev til komiteen, mener jeg at det er vektige praktiske argument mot å innføre en gebyrordning i tilfeller hvor det i dag ikke utvises. Jeg peker her særlig på de administrative utfordringene og forholdet til bøtestraff.

Når det gjelder spørsmålet om å finne alternativer til utvisning for å myke opp praksis, vil jeg først understreke at overtredelser av utlendingsloven er et alvorlig problem. Et av hovedmålene i migrasjonspolitikken er at innvandring skal foregå på lovlig måte i ryddige former. Innvandringsreguleringen bygger derfor i mange sammenhenger på tillit til at den enkelte gir riktige opplysninger til myndighetene, og at vilkårene for innreise og opphold respekteres. Når vi likevel opplever et meget høyt antall bevisste lovbrudd og forsøk på juks, herunder tilfeller av ulovlig innreise, ulovlig opphold, ulovlig arbeid, falske opplysninger om ID, falske opplysninger om nasjonalitet, falske opplysninger om familieforhold, proforma ekteskap og fabrikkerte asylhistorier, er det svært viktig med en streng utvisningspraksis.

Når det gjelder forslaget om at det må vurderes alternativ til utvisning i saker som berører barn, vil jeg først understreke at jeg selvsagt er enig i at det skal tas særlig hensyn til barn. Men som jeg understreket overfor komiteen: Dette er allerede ivaretatt ved at det framgår uttrykkelig av loven at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Utlendingsforskriften legger strenge begrensninger på utvisningspraksis i tilfeller hvor utlendingen lever i familieliv med barn i Norge. I denne type saker er det med andre ord bare i mer alvorlige tilfeller at utvisningen faktisk skjer, og i slike tilfeller er utvisning etter min mening også på sin plass. Dette må tidligere regjeringer også ha ment, for dagens regelverk er ikke nytt.

Jeg merket meg at representantene fra SV og Kristelig Folkeparti henviser til bruk av gebyr i bl.a. trafikksaker som begrunnelse for sitt forslag om bruk av gebyr ved brudd på utlendingsloven. Jeg vil her presisere at bruk av gebyr i trafikksaker typisk vil gjelde ved overtredelser som manglende varseltrekant, glemt førerkort eller ulovlig kjøring med piggdekk. For meg framstår det svært uklart hva som ville være et egnet standardgebyr for den som har skaffet seg opphold i Norge ved å lyve om sin identitet og nasjonalitet. Snakker vi om 1 000 kr, 2 000 kr, 5 000 kr? Jeg mener uansett at det ikke vil gi tilstrekkelig samfunnsbeskyttelse dersom en utlending som har begått grove brudd på norsk lov og jukset seg til opphold i Norge, skulle kunne sette en strek over forholdet med noen tastetrykk i nettbanken.

Presidenten: Det blir replikkordskifte.

Karin Andersen (SV) []: I hovedsak tenker vi nok at det ikke er bøtestraff som gjelder i disse sakene, men heller utsettelse av ulike typer tillatelse.

Statsråden mente at hensynet til barna var ivaretatt i disse sakene. Da må jeg spørre: Hvordan kan hensynet til barna være ivaretatt når foreldre og barn blir splittet og ikke har mulighet til å være sammen på flere år? Fem år i et barns liv er svært lenge. Det er en uoverskuelig lang tid. Hvordan har man ivaretatt hensynet til barna hvis man mener at det er riktig at disse familiene ikke skal få være sammen, og at det ikke er et viktigere hensyn enn de innvandringsregulerende hensynene?

Statsråd Sylvi Listhaug []: Det er utlendingsmyndighetene som fatter vedtak i de enkelte sakene. Det har jeg tillit til at de gjør på en god måte. Dersom man gjør slike vedtak, er det på grunn av at det er alvorlige forhold ved den saken, og at det er opplysninger som gjør at det ikke er grunnlag for at man kan fortsette å være i Norge.

Karin Andersen (SV) []: Betyr det som statsråden nå sier, at det er noe ved lovverket som ligger der, som gjør at det må bli slik, eller er dette en politisk vurdering som regjeringen står bak, som gjør at det skal være slik? Det er to ulike forhold. Vi kan diskutere om det underliggende lovverket treffer godt på det vi ønsker å oppnå med dette lovverket, men spørsmålet mitt er om vi faktisk ivaretar barnets beste. Det er i veldig få tilfeller at det er i barnets beste ikke å kunne vokse opp med begge sine foreldre, hvis det ikke er grunner til at de ikke skal gjøre det. Men her er det jo ingen grunner som er noe annet enn de innvandringsregulerende hensynene, som statsråden brukte mye tid på i innlegget sitt.

Er det slik at statsråden ikke vil engasjere seg i dette og ikke vil se på det underliggende lovverket, eller stoler hun bare blindt på at disse avgjørelsene er riktige?

Statsråd Sylvi Listhaug []: Det er ikke regjeringen som fatter vedtak i enkeltsaker. Jeg har tiltro til at utlendingsmyndighetene gjør en god jobb.

Willfred Nordlund (Sp) []: Det kunne vært fristende å spørre statsråden, siden hun har tillit til at utlendingsmyndighetene fatter gode vedtak, og de har bedt om å få et bredere sett med reaksjonsformer, om det er noe hun er villig til å se på.

Det er ingen i denne salen som har sagt at vi skal ta bort reaksjonsformene utvisning og innreiseforbud ved grove brudd på utlendingsloven. Det man ønsker seg, er et bredere sett med reaksjonsformer, der hensynet til barns beste skal være gjeldende. Når UDI har bedt om et bredere sett av reaksjonsformer, betyr det at statsråden da – siden hun har tillit til utlendingsmyndighetene – vurderer det som hensiktsmessig å innføre det?

Statsråd Sylvi Listhaug []: Jeg mener i utgangspunktet at vi har et godt regelverk på dette området.

Presidenten: Replikkordskiftet er omme.

Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 8.

Etter ønske fra arbeids- og sosialkomiteen vil presidenten foreslå at sakene nr. 9 og 10 behandles under ett.

– Det anses vedtatt.