Proposisjonens hovedinnhold

Kunnskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) § 7 første ledd bokstav f og § 8.

Det foreslås at kravet til ferdigheter i norsk muntlig heves fra krav om at søkere har oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk til at søkere har oppnådd minimum nivå B1 (det europeiske rammeverket for språk). Det foreslås at kravet til språknivå skal fremgå av statsborgerloven. Det foreslås også en språklig endring, slik at begrepet «ferdigheter» i norsk muntlig benyttes i stedet for «kunnskaper» i norsk muntlig.

Departementet vil fastsette et nytt unntak i statsborgerforskriften som skal gjelde søkere som på grunn av personlige forutsetninger som vedkommende ikke rår over, eller helsemessige årsaker, ikke har mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig.

Departementet foreslår videre at det ikke lenger skal stilles krav om å dokumentere gjennomført norskopplæring eller gjennomført pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.

Bakgrunnen for lovforslaget

Det pekes i proposisjonen på at norsk statsborgerskap skal henge høyt, og vilkårene for å få innvilget statsborgerskap skal virke integreringsfremmende. Det er i regjeringens politiske plattform (Granavolden-plattformen) uttalt at regjeringen vil heve kravet til norskferdigheter for å få norsk statsborgerskap til nivå B1.

Det pekes i proposisjonen på at sammenhengen mellom språk og integrering er uomstridt.

Etter mange år i Norge, og med ønske om fulle rettigheter som norsk statsborger, bør det etter regjeringens syn som hovedregel stilles krav om norskferdigheter på et nivå som gjør det mulig å delta fullt ut i arbeidsliv og samfunnsliv.

Det vises i proposisjonen til at det er legitimt å stille krav for å få statsborgerskap etter søknad, og at Norge ikke er alene om dette.

Departementet legger også til grunn at en stor andel av dem som har opphold i Norge etter utlendingsregelverket, etter syv års opphold i Norge vil ha gode forutsetninger for å oppnå nivå B1 på muntlig prøve i norsk.

Departementet legger til grunn at mange personer som har opphold etter EØS/EFTA-regelverket, har gode forutsetninger for å nå nivå B1 i norsk muntlig.

Nordiske borgere er unntatt fra språkkravene i statsborgerloven dersom de forstår det norske eller samiske språket, og er ikke inkludert i gruppen som er omtalt ovenfor.

Kunnskapsdepartementet sendte forslag om ny lov om integrering og forslag til endringer i statsborgerloven på høring 16. august 2019. Høringsfristen var 15. november 2019.

Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene gjengis i proposisjonen.

Gjeldende rett

Ved søknad om norsk statsborgerskap stilles det krav om at søkere mellom 18 og 67 år har gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, jf. statsborgerloven § 8 første ledd, jf. § 7 første ledd bokstav f. For søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er det et krav at de har gjennomført den opplæringen de har rett eller plikt til. For begge grupper er det i tillegg et krav om å ha oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk og å ha bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk, jf. statsborgerloven § 8 annet ledd og statsborgerforskriften §§ 4-4 og 4-5.

Søkere som er statsborgere av et annet nordisk land og som forstår det norske eller samiske språket, er unntatt fra kravene, jf. statsborgerforskriften § 4-6.

I punktene 3.2-3.6 i proposisjonen gis det en nærmere omtale av krav om gjennomført norskopplæring, krav om ferdigheter i norsk muntlig, forholdet til introduksjonsloven, rettsvirkninger av norsk statsborgerskap og rettslige rammer for forslaget.

Rettstilstanden i andre land

Det vises i proposisjonen til at en rekke land i Europa stiller krav om språkferdigheter ved søknad om statsborgerskap. Det vises til proposisjonens pkt. 4 for nærmere omtale.

Krav om ferdigheter i norsk muntlig

Hevet krav til ferdigheter i norsk muntlig

Departementet peker innledningsvis på at det ikke kom godt nok frem i høringsnotatet at kravet om å ha oppnådd minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk ikke må oppfylles innenfor tidsrammen for når nivå B1 i norsk muntlig skal være nådd etter forslaget til ny integreringslov. Det kom heller ikke godt nok frem av høringsnotatet at gruppen som søker om norsk statsborgerskap, er videre enn gruppen som er omfattet av introduksjonsloven. Se nærmere omtale i proposisjonens pkt. 5.2.1.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A2 til B1. Departementet foreslår, i motsetning til i høringsnotatet, at kravet til språknivå skal fremgå av statsborgerloven, se forslag til § 8 første ledd. Departementet vurderer at kravet til språknivå er så viktig at det bør fremgå av loven.

Nivå A2 et nivå der man kan forstå svært enkelt dagligspråk, og kan uttrykke seg enkelt om emner knyttet til egen person og familie, nære omgivelser og arbeid. Man kan klare seg i enkle og rutinepregede samtalesituasjoner med direkte utveksling av informasjon om kjente forhold, hvis samtalepartneren snakker langsomt og tydelig og er støttende (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere). På nivå B1 kan man forstå klare og enkle framstillinger relatert til kjente emner fra arbeid, skole, hjem og fritid og kan uttrykke seg enkelt og sammenhengende om kjente emner og emner av personlig interesse. Man kan delta uforberedt i samtaler i de fleste situasjoner en møter i dagliglivet, når samtalepartneren snakker tydelig (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere).

Det pekes i proposisjonen på at norsk språk er nøkkelen inn i store og små fellesskap i det norske samfunnet, og departementet mener norske statsborgere som hovedregel bør beherske norsk muntlig på minimum nivå B1. Formålet med å heve kravet er å motivere alle innvandrere som ønsker å bli norske statsborgere, til å lære seg norsk muntlig på et høyere nivå enn A2. Departementet ønsker å sikre at norske statsborgere har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne delta fullt ut i arbeids- og samfunnsliv. Det er viktig for Norges økonomiske bærekraft, men også for å sikre et samfunn med tillit, samhold, små forskjeller og muligheter for alle. Gode norskferdigheter er også en forutsetning for å fullt ut kunne ta i bruk de demokratiske rettighetene som norsk statsborgerskap gir.

Departementet vurderer at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdigheter i norsk muntlig som gjør at de oppfyller vilkårene for statsborgerskap. Departementet legger til grunn at en skjerping av språkkravet vil bidra til at flere av dem som blir norske statsborgere, er integrert i Norge.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser er prinsipielt imot at det skal stilles krav om norskferdigheter ved søknad om norsk statsborgerskap. Departementet viser i proposisjonen til rapporter som omhandler uttrykk for støtte i befolkningen til å stille krav til de som ønsker å bli statsborgere, se proposisjonen pkt. 5.3.1. for nærmere omtale.

Flere høringsinstanser uttaler at forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig ikke er godt nok utredet, og at det ikke foreligger forskning som støtter en heving av språkkravet. Departementet mener at nye norske statsborgere som hovedregel bør kunne uttrykke seg enkelt og sammenhengende om kjente emner og delta uforberedt i samtaler i de fleste situasjoner man møter i dagliglivet. Departementet legger videre til grunn at mange av dem som har opphold etter utlendingsregelverket, vil ha mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig, og at ønsket om å få norsk statsborgerskap trolig vil gjøre at flere tilegner seg ferdigheter i norsk muntlig på dette nivået. Av de som gikk opp til prøve i norsk for voksne innvandrere i 2019, oppnådde 87,7 pst. nivå A2 eller høyere på den muntlige delprøven i norsk.

Redd Barna og UNICEF tar opp konsekvenser for barna. Departementet viser til at barn kan erverve statsborgerskap på selvstendig grunnlag etter fylte 12 år. Kravet til botid er fem år for denne gruppen. Departementet presiserer at språkkravet i statsborgerloven ikke gjelder for personer under 18 år.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener at det gjeldende kravet om å ha oppnådd nivå A2 på muntlig prøve i norsk ikke bør heves. Bakgrunnen for dette er i stor grad bekymring for at personer som har liten eller ingen skolebakgrunn, ikke vil ha mulighet til å bli norske statsborgere, fordi de ikke har forutsetninger for å oppnå det foreslåtte språknivået. Det påpekes av høringsinstanser at dette særlig gjelder flyktninger og kvinner.

Departementet vurderer at opplæring i norsk etter introduksjonsloven og forslaget til ny integreringslov gir et godt grunnlag for å oppfylle kravet om ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1. Departementet bemerker også at resultater fra Danmark viser at det bør være mulig for flere deltakere i norskopplæringen å nå nivå B1.

Departementet understreker at kravet til oppholdstid for norsk statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven er syv år. Søkere som ikke har nådd nivå B1 i norsk muntlig etter endt norskopplæring, vil i perioden frem mot søknad om statsborgerskap ha tid til å videreutvikle norskferdighetene sine. En rekke frivillige organisasjoner tilbyr norsktrening, og det er også utviklet ressurser for norskopplæring på nett.

Departementet understreker videre at gruppen som søker om norsk statsborgerskap, er videre enn gruppen som er omfattet av introduksjonsloven. Departementet legger til grunn at flere personer som har opphold etter EØS/EFTA-regelverket, vil søke om norsk statsborgerskap, og at mange i denne gruppen har gode forutsetninger for å nå nivå B1 i norsk muntlig.

Departementet vurderer at bekymring for at ikke alle vil ha mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig, ikke kan være styrende for hvilket språkkrav som skal stilles ved søknad om norsk statsborgerskap. Departementet vurderer at det heller bør åpnes for å gjøre unntak.

Unntak fra kravet om ferdigheter i norsk muntlig

Departementet vil fastsette et unntak i statsborgerforskriften for søkere som er i stand til å gjennomføre opplæringen, men som ikke oppnår ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1 på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller av helsemessige årsaker. Departementet legger til grunn at det særlig vil være voksne innvandrere med lite eller ingen skolebakgrunn, og ingen eller begrenset skriftkyndighet, og eldre personer, som vil kunne oppfylle vilkårene for unntak. Departementet legger videre til grunn at personer som har mer generelle lærevansker og kognitive utfordringer, som kan skyldes nevrologiske lidelser, posttraumatisk stresslidelse eller andre psykiske lidelser, vil kunne oppfylle vilkårene for unntak. Nærmere kriterier for unntak vil fastsettes i statsborgerforskriften. Departementet vil også vurdere å fastsette at personer som vurderes å ha mulighet til å nå nivå A2 i norsk muntlig, må oppnå dette nivået på muntlig prøve i norsk for å fylle vilkårene for unntak.

Departementet vil også vurdere behovet for unntaksregler i forskriften for døve og sterkt hørselshemmede. Departementet vil videre fastsette et unntak i statsborgerforskriften for statsløse søkere, slik at gjeldende krav om å ha oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk videreføres for denne gruppen.

Departementet vurderer at det er UDI og UNE som skal avgjøre om det skal gjøres unntak.

Departementet bemerker også at det pågår et arbeid med å gjennomgå ordningen med gjennomføring av prøver.

Departementet vil endre unntaket i statsborgerforskriften for søkere som har gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner i faget i grunnskolen og fått standpunktkarakter i faget. Flertallet av høringsinstansene støtter at karakternivået heves. Departementet vil heve kravet til karakternivå fra grunnskolen til at det er satt standpunktkarakter 2 eller høyere i faget.

Problemstillinger knyttet til regelverk om vern mot diskriminering

Kravet om å ha oppnådd minimum nivå B1 på muntlig prøve i norsk vil gjelde for alle søkere mellom 18 og 67 år, uavhengig av etnisitet, kjønn eller andre diskrimineringsgrunnlag.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet mot diskriminering i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 første ledd når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd.

Det vises i proposisjonen til at skjerpingen av kravet til muntlige ferdigheter i norsk vil slå ut forskjellig for ulike søkergrupper. For den gruppen som ikke når nivå B1 i norsk muntlig, og som heller ikke får unntak fra kravet, vil det kunne oppleves urettferdig. Departementet understreker likevel at når disse personene ikke får unntak fra kravet, er det fordi de anses å ha forutsetninger til å oppfylle det. Etter departementets vurdering gjør unntaksbestemmelsen som foreslås, språkkravet mindre inngripende.

Departementet vurderer at det er nødvendig og forholdsmessig å heve kravet til muntlige ferdigheter i norsk fra nivå A2 til B1, og at dette ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd.

Se nærmere omtale av departementets vurdering i proposisjonens pkt. 5.3.3.

Krav om gjennomført norskopplæring

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å oppheve kravet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav f, jf. statsborgerloven § 8, slik at det ikke lenger stilles krav om å dokumentere gjennomført norskopplæring.

Departementet vurderer at det vesentlige er at nye norske statsborgere har muntlige ferdigheter i norsk på et visst nivå. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget til ny integreringslov.

Departementet har i vurderingen også sett hen til at å fjerne kravet om gjennomført opplæring vil fjerne et vesentlig hinder for automatisering og effektivisere behandlingen av statsborgersøknader.

Krav om bestått statsborgerprøve

Statsborgerloven § 8 stiller etter gjeldende rett krav om at søkere mellom 18 og 67 år «har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk». Av forskriften § 4-5 fremgår det at kravet er oppfylt dersom søkeren har bestått statsborgerprøven. Det fremgår videre at kravet også er oppfylt dersom søkeren har bestått avsluttende prøve i samfunnskunnskap på norsk etter introduksjonsloven § 19 annet ledd.

Departementet foreslår at statsborgerloven § 8 endres slik at det fremgår av loven at det stilles krav om bestått statsborgerprøve ved søknad om norsk statsborgerskap. Departementet vil fastsette i statsborgerforskriften at søkere som har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk etter introduksjonsloven eller ny lov om integrering, er unntatt fra kravet om bestått statsborgerprøve.

Forslaget ovenfor innebærer ikke materielle endringer. Det har derfor ikke vært på høring, da det anses åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3.

Ikrafttredelse

Departementet tar sikte på at endringene som foreslås i denne proposisjonen, skal tre i kraft 1. juli 2021. Departementet foreslår at hevet krav til ferdigheter i norsk muntlig skal gjelde for søknader om norsk statsborgerskap som fremmes etter ikrafttredelse av lovendringen. Forutsatt at forslagene til lovendringer vedtas våren 2020, vil dette etter departementets syn gi den enkelte rimelig tid til å innrette seg. Departementet foreslår at øvrige endringer skal gjelde både saker som er og kommer til behandling etter lovens ikrafttredelse.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet la i høringsnotatet til grunn at eventuelle økonomiske konsekvenser for det offentlige vil dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Ingen høringsinstanser hadde innspill til omtalen av økonomiske og administrative konsekvenser.

Se nærmere omtale i proposisjonen.

Det vises i proposisjonen også til at departementet i Prop. 89 L (2019–2020) om ny integreringslov foreslår at antall prøvesteder reduseres. Departementet vil vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene når det foreligger en beslutning om antall prøvesteder.

Krav om ferdigheter i norsk muntlig

Komiteen viser til departementets forslag om at kravet til ferdigheter i norsk muntlig heves fra krav om at søkere har oppnådd minimum nivå A2 på muntlig prøve i norsk, til at søkere har oppnådd minimum nivå B1 (det europeiske rammeverket for språk), og at kravet til språknivå skal fremgå av statsborgerloven.

Komiteen viser videre til departementets forslag om å fastsette et nytt unntak i statsborgerforskriften som skal gjelde søkere som på grunn av personlige forutsetninger som vedkommende ikke rår over, eller helsemessige årsaker, ikke har mulighet til å nå nivå B1 i norsk muntlig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til departementets forslag om at kravet til ferdigheter i norsk muntlig heves fra nivå A2 til nivå B1 på muntlig prøve i norsk. Disse medlemmer viser til at norsk statsborgerskap skal henge høyt, og at vilkårene for å få innvilget statsborgerskap skal virke integreringsfremmende. Disse medlemmer understreker at norskferdigheter er viktig både for tilgang til arbeid og for deltakelse på andre samfunnsområder, blant annet for å følge opp barns skolegang, for å delta i fritidsaktiviteter og for å kunne forstå og påvirke det samfunnet man bor i. Disse medlemmer viser videre til at norskferdigheter også er en forutsetning for å fullt ut kunne ta i bruk de demokratiske rettighetene som norsk statsborgerskap gir.

Disse medlemmer viser til at flere av høringsinstansene uttrykker skepsis til at kravet for ferdigheter i norsk muntlig heves fra nivå A2 til B1, og frykter at dette ikke vil være et realistisk krav for mange og særlig vil gå ut over de mest sårbare. Disse medlemmer forutsetter at de endringer i introduksjonsprogrammet som er foreslått i Prop. 89 L (2019–2020), vil innebære en styrking av norskundervisningen og bidra til at flere enn i dag vil ha en reell mulighet til å oppnå nivå B1 etter endt introduksjonsprogram. Tidlig kartlegging og integreringsplan for den enkelte er avgjørende for å lykkes, samt god og tett oppfølging underveis i programmet. Relevante praksisplasser er også av betydning. Disse medlemmer mener likevel det er viktig å sikre at de mest sårbare personene med dårligst forutsetninger for å kunne oppnå et slikt krav ikke skal ekskluderes fra muligheten til å oppnå norsk statsborgerskap på grunn av forhold de ikke selv rår over. Disse medlemmer understreker derfor viktigheten av at det fastsettes unntak i statsborgerforskriften for søkere som på grunn av personlige forutsetninger som vedkommende ikke rår over, eller av helsemessige årsaker, ikke har reell mulighet til å oppnå nivå B1.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti går imot forslaget om å heve kravet til ferdigheter i norsk muntlig fra nivå A2 til nivå B1 for å få norsk statsborgerskap.

Dette medlem mener det er prinsipielt problematisk å koble språkkrav til en grunnleggende rettighet som statsborgerskap. Det å få norsk pass og stemme ved stortingsvalg er viktig for tillit, trygghet og tilhørighet. For mange innvandrere er statsborgerskap det siste leddet i integreringsfasen. Dette medlem er bekymret for at vi ved å innføre et skjerpet språkkrav vil kunne få et samfunn der noen mennesker aldri vil kunne oppnå de samme rettighetene som majoriteten av befolkningen. Dette kan falle særlig uheldig ut for kvinner med ingen eller liten utdanning fra hjemlandet.

Dette medlem viser til at 107 av 121 høringsinnspill ikke støtter forslaget om å heve språkkravet. Det fremkommer blant annet at departementet ikke kan vise til forskning som tilsier at det å stille krav om nivå B1 vil føre til at flere faktisk klarer å oppnå dette språknivået. Dette medlem viser til Kompetanse Norges høringsinnspill, hvor det pekes på en dansk undersøkelse som viser at usikkerhet rundt opphold og fremtid påvirker motivasjonen til integrering, språkinnlæring og utdanning negativt (Bækgaard, 2019 og Carlsen, Gujord og Bugge, 2019). Kompetanse Norge viser videre til forskning som indikerer at selv om søkere er motiverte og har god tid, vil ikke alle klare å oppnå språkferdigheter på nivå B1. Dette gjelder ikke bare for syke og traumatiserte, som vil kunne få dispensasjon fra kravet, men også for andre.

Dette medlem mener at det ikke er sannsynliggjort at å skjerpe språkkravet vil gjøre de fleste så motiverte at de vil klare å oppnå B1 muntlig. For de som faller utenfor, er derfor forslaget integreringshemmende mer enn integreringsfremmende. Tiltak for å gjøre statsborgerskap mer vanskelig å oppnå og mer utilgjengelig for vanskeligstilte tjener ikke et godt formål.

Dette medlem foreslår å fjerne kravene som stilles til formelle prøver, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap gjøres følgende endringer:

§ 7 første ledd bokstav f skal lyde:

f) fyller kravene om norskopplæring fastsatt i § 8

§ 8 skal lyde:

§ 8. Krav om gjennomført norskopplæring

For søkere mellom 18 og 67 år er det et krav at de har gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. For søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er det et krav at de har gjennomført den opplæringen de har rett eller plikt til. Søknadstidspunktet er avgjørende for om 18-årsgrensen etter første og annet punktum er oppfylt.

Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om kravet om gjennomført norskopplæring, herunder om unntak, og om kravet om tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at statsborgerskap gir demokratiske rettigheter. For å kunne benytte seg av disse rettighetene er det avgjørende med god kunnskap om det norske samfunnet og språket. Disse medlemmer mener at B1 er et realistisk nivå å kreve for at man skal ha gode forutsetninger for å ta aktiv del i samfunnet og demokratiet, og samtidig et nivå som vil forhindre utenforskap.

Disse medlemmer viser til at det vil fastsettes et unntak i statsborgerforskriften for søkere som er i stand til å gjennomføre opplæringen, men som ikke oppnår ferdigheter i norsk muntlig på nivå B1 på grunn av personlige forutsetninger de ikke rår over eller av helsemessige årsaker.

Krav om gjennomført norskopplæring

Komiteen viser til departementets forslag om at det ikke lenger skal stilles krav om å dokumentere gjennomført norskopplæring eller gjennomført pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.

Krav om bestått statsborgerprøve

Komiteen viser videre til departementets forslag om at statsborgerloven § 8 endres slik at det fremgår av loven at det stilles krav om bestått statsborgerprøve ved søknad om norsk statsborgerskap. Komiteen viser også til regjeringens forslag om å fastsette i statsborgerforskriften at søkere som har bestått prøve i samfunnskunnskap og norsk etter introduksjonsloven eller ny lov om integrering, er unntatt fra kravet om bestått statsborgerprøve.