1.1 Hovedfunn

• En vesentlig andel av domstolene når ikke Stortingets mål for saksbehandlingstid.

• Frister angitt i straffeprosessloven og i tvisteloven overholdes ikke.

• Det er et potensial for effektivisering i tingrettene.

• Det er variasjon i bruk av lovens virkemidler i forbindelse med saksbehandlingen.

• Eksterne faktorer påvirker i stor grad saksbehandlingstiden og effektiviteten.

• Det er svakheter i oppfølgingen av domstolene.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 En vesentlig andel av domstolene når ikke Stortingets mål for saksbehandlingstid

Stortingets mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid gjelder både for domstolene samlet og for den enkelte domstol.

I 2018 var det 20 tingretter som ikke nådde Stortingets mål på tre måneder for meddomsrettssakene, og 17 tingretter som ikke nådde målet på seks måneder for tvistesakene. Samlet sett nådde ikke tingrettene målet for meddomsrettssaker i 2018, mens målet for tvistesaker og enedommersaker ble nådd.

Ingen av lagmannsrettene nådde Stortingets mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid i straffesakene i perioden 2010–2018, og for flere av straffesakstypene er saksbehandlingstiden vesentlig lengre enn Stortingets mål på tre måneder. I tvistesakene ble Stortingets mål på seks måneder samlet sett bare nådd i 2010, 2015 og 2016 i lagmannsrettene. I 2017 og 2018 har imidlertid alle lagmannsrettene – unntatt Borgarting lagmannsrett – nådd målet.

I en rettsstat er det viktig at lovbrudd straffes. Sentrale aktører framhever at lang saksbehandlingstid i domstolene kan svekke bevisførselen. Lang saksbehandlingstid har i flere saker medført redusert straff. Riksrevisjonen vurderer det som svært alvorlig at ikke flere domstoler når Stortingets mål for saksbehandlingstid i straffesaker, og mener dette kan få konsekvenser for rettssikkerheten til de involverte og tilliten til rettsvesenet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det også alvorlig sett ut fra kravene i Grunnloven § 95 og i den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 6 nr. 1 om at saker skal behandles innen rimelig tid.

Lang saksbehandlingstid i sivile tvister har betydning for de involverte, men kan også ha en samfunnsøkonomisk kostnad. Riksrevisjonen vurderer det som sterkt kritikkverdig at såpass mange tingretter og Borgarting lagmannsrett har en saksbehandlingstid som ikke er i tråd med Stortingets mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

1.2.2 Frister angitt i straffeprosessloven og i tvisteloven overholdes ikke

Straffeprosessloven angir at hoved- og ankeforhandling skal berammes innen to uker etter at en sak kom inn. Denne fristen ble ikke overholdt i 23 prosent av tingrettenes meddomsrettssaker og i halvparten av lagmannsrettenes straffesaker i 2018. Dette var de høyeste andelene fristbrudd i perioden 2010–2018. Riksrevisjonen vurderer dette som kritikkverdig.

I saker der siktede er varetektsfengslet når saken berammes, og/eller var under 18 år da forbrytelsen ble begått, skal hoved- og ankeforhandling påbegynnes innen seks uker etter at saken kom inn til tingretten, og innen åtte uker etter at anke til lagmannsretten er henvist til ankeforhandling. Analyser av data fra domstolenes saksbehandlingssystem Lovisa viser at i saker der siktede var varetektsfengslet, ble ikke fristen nådd i halvparten av sakene i tingrettene og i 83 prosent av sakene i lagmannsrettene i 2018. Andelen i lagmannsrettene har økt noe de siste årene. For sakene med fristbrudd tok det mer enn to måneder før hoved- eller ankeforhandlingene startet i én av fire saker i tingrettene og i nærmere halvparten av sakene i lagmannsrettene. I saker der siktede var under 18 år da forbrytelsen ble begått, ble ikke fristen overholdt i vel halvparten av sakene i tingrettene og i 19 av 26 saker i lagmannsrettene. Riksrevisjonen vurderer dette som sterkt kritikkverdig.

Tvisteloven angir frister for saksforberedelse etter allmennprosessen. I tingrettene ble hovedforhandlingen påbegynt senere enn fristen på seks måneder i nesten halvparten av sakene i perioden 2015–2018. I lagmannsrettene ble ikke fristen overholdt i 62 prosent av ankeforhandlingene i 2018. Av tvisteloven følger det også frist for når dom i saker som føres etter allmennprosess og småkravprosess, skal avsies. I 2018 ble det avsagt dom for sent i 38 prosent av sakene etter allmennprosessen i tingrettene og i 25 prosent av sakene i lagmannsrettene. For saker etter småkravprosess (gjelder bare for tingrettene) ble det avsagt dom senere enn fristen på tre måneder for halvparten av sakene i 2018. Fordi det kan ha alvorlige konsekvenser for partene å vente på at en sak ikke blir avklart, vurderer Riksrevisjonen det som kritikkverdig at domstolene ikke overholder tvistelovens frister i større grad.

1.2.3 Det er et potensial for effektivisering i tingrettene

Domstoladministrasjonen skal sikre økt effektivitet i domstolene. Effektivitetsanalysen som er gjennomført, indikerer at det samlet sett i 2018 var et effektiviseringspotensial i tingrettene for å behandle 8 prosent flere saker, gitt ressursene som hver enkelt tingrett har tilgjengelig. Effektivitetsanalysen indikerer videre at 25 tingretter kan behandle over 10 prosent flere saker, mens 15 tingretter kan behandle mer enn 20 prosent flere saker.

I perioden var det én effektiv tingrett – Halden tingrett. 24 tingretter hadde mellom 0 og 10 prosent effektiviseringspotensial, 16 tingretter hadde mellom 10 og 20 prosent og 20 tingretter hadde over 20 prosent.

Effektivitetsanalysen indikerer at tingrettene samlet sett har blitt noe mer effektive i perioden 2014–2018. Samtidig produserer de mest effektive tingrettene nå mindre enn tidligere. Dette kan ha en sammenheng med at antallet innkomne straffesaker og tvistesaker og behandlede saker er redusert i perioden, samtidig som antallet årsverk i tingrettene har vært relativt stabilt. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at potensialet for å effektivisere tingrettene ikke er utnyttet i større grad.

Domstolene må behandle de sakene som er brakt inn for retten, og straffeprosessloven og tvisteloven regulerer hvilken domstol som skal behandle saken. Variasjoner i saksinngangen i den enkelte domstol fra år til år påvirker både saksbehandlingstiden og effektiviteten. Små tingretter kan være særlig sårbare for store fluktuasjoner i saksinngangen.

Tingrettene som har under 5 årsverk, har i gjennomsnitt et vesentlig høyere effektiviseringspotensial enn tingrettene med over 20 årsverk. Selv om undersøkelsen også viser mindre tingretter som er effektive, og større tingretter som har et effektiviseringspotensial, så er det etter Riksrevisjonens vurdering flere egenskaper ved mindre tingretter som påvirker muligheten til å utnytte effektiviseringspotensialet. De mindre tingrettene har sammenliknet med de større domstolene i gjennomsnitt betydelig færre innkomne saker per årsverk, flere årsverk enn beregnet bemanningsbehov og en høyere andel dommerfullmektiger. Ifølge intervjuer har de i tillegg begrensede muligheter til å spesialisere saksbehandlingen, etablere turnusordninger og overbooke hovedforhandlingene for å begrense konsekvensene av avlysninger og utsettelser – noe som i 2018 gjaldt for nærmere en tredel av de planlagte hovedforhandlingene. De mindre tingrettene gjennomførte også rettsmekling i tvistesaker i mindre grad enn de større tingrettene. Riksrevisjonen mener økt bruk av rettsmekling vil bidra til å effektivisere saksbehandlingen.

1.2.4 Det er variasjon i bruk av lovens virkemidler knyttet til saksbehandlingen

Straffeprosessloven og tvisteloven har flere virkemidler som skal bidra til framdrift i saksbehandlingen. Blant virkemidlene i straffeprosessloven er adgangen til å gjennomføre saksforberedende møter, be om å få se sakens dokumenter og etterspørre en skriftlig redegjørelse fra påtalemyndigheten i forkant av forhandling. Undersøkelsen viser at ingen domstoler gjennomførte formelle saksforberedende møter i 2018 (men det gjennomføres aktørmøter i mange av de store sakene). Domstolene innhenter heller ikke sakens dokumenter eller skriftlig redegjørelse i forkant. Domstolene viser til umiddelbarhetsprinsippet som forklaring på at de ikke gjør dette, noe som innebærer at bevisene skal framføres umiddelbart for domstolen.

Et annet virkemiddel er rettens adgang til å stanse videre forhandling om spørsmål som domstolen enten anser tilstrekkelig drøftet, eller som er av uvesentlig betydning for avgjørelsen i en straffesak. Domstolene viser til at de ikke har den samme kjennskapen til saken som aktor og forsvarer har, og forklarer at de ikke tilskjærer saker i større grad, med at de må ta hensyn til at partene skal ha tillit til rettsavgjørelsen og til rettsvesenet.

Det følger av straffeprosessloven at lagmannsretten skal foreta en omprøving av de spørsmål den får seg forelagt. Data fra saksbehandlingssystemet Lovisa viser at lagmannsrettene brukte lengre tid enn tingretten på å behandle 77 prosent av straffesakene som ble behandlet i begge instanser i perioden 2010–2018. Videre er det forskjeller mellom utfallet i lagmannsrettene når de forhåndsvurderer om en anke over dom skal henvises til ankeforhandling eller ikke (ankesiling).

Formålet med tvisteloven er blant annet å legge til rette for en forsvarlig og effektiv behandling av tvistesaker. Domstolene skal aktivt og planmessig styre saksforberedelsen ved å lage en plan for den videre behandlingen av saken etter drøfting med partene.

Analyser av data fra Lovisa viser at det i 2018 ble gjennomført planmøter i 76 prosent av sakene der det ble avholdt hovedforhandling i tingrettene, og 84 prosent av sakene der det ble avholdt ankeforhandling i lagmannsrettene. Domstolene skal avholde slike møter når tilsvar er gitt (normalt innen tre uker). I 2018 tok det i gjennomsnitt henholdsvis 2,3 og 2 måneder fra saken kom inn, til planmøtet ble avholdt.

Aktiv saksstyring er et virkemiddel i tvisteloven som blant annet innebærer at domstolene, i styringen av hovedforhandlingen, skal sørge for at denne skjer konsentrert og forsvarlig uten unødig tidsspille. Domstolene framhever at det kan være vanskelig å avskjære bevis, da de er prisgitt aktørene for å få dem til å frafalle krav og bevis. Domstolene trekker også fram at de ofte ikke har nok tid til å forberede seg til planmøtet, og at dette begrenser mulighetene til å spisse saken. Domstolene kan gjennomføre rettsmekling i tvistesaker, noe som kan bidra til en raskere, mer kostnadseffektiv og skånsom tvisteløsning. Det er imidlertid store forskjeller på i hvilken grad domstolene gjennomfører rettsmekling.

Det er forskjeller mellom lagmannsrettene når det gjelder hvor stor andel av sakene de behandler etter at det er foretatt en ankesiling. Undersøkelsen kan også tyde på at tvistesakene øker i omfang – målt i rettsmøtedager – når lagmannsrettene skal behandle dem. I perioden 2010–2018 brukte lagmannsrettene lengre tid enn tingretten på å behandle 25 prosent av de sivile sakene som er behandlet i begge instanser.

Riksrevisjonen konstaterer at det er begrenset bruk av virkemidlene i straffeprosessloven og tvisteloven som skal bidra til sakens framdrift. Domstolene er uavhengige, og verken Justis- og beredskapsdepartementet eller Domstoladministrasjonen kan instruere dem. Riksrevisjonen vil imidlertid påpeke Domstoladministrasjonens ansvar for en effektiv ressursutnyttelse gjennom felles praksis og større satsing på aktiv saksstyring og utnyttelse av de mulighetene som allerede ligger i lovverket.

1.2.5 Eksterne faktorer påvirker i stor grad saksbehandlingstiden og effektiviteten

Undersøkelsen viser at hovedutfordringen med å beramme hoved- og ankeforhandlinger innen rimelig tid i straffesaker og sivile saker er å finne et tidspunkt som passer for domstolen og de ulike aktørene.

Straffesaker utgjør en stor andel av sakene i domstolene, og domstolene peker på at det er flere utfordringer i samarbeidet med påtalemyndigheten. Saker må berammes langt fram i tid fordi aktor ikke har kapasitet, og hoved- og ankeforhandlinger blir utsatt fordi tiltalte eller vitner ikke er stevnet på riktig måte. Analyser av data fra Lovisa viser at antallet straffesaker oversendt til tingrettene gikk ned i 2017 og 2018. Samtidig øker andelen restanser i politiet som er eldre enn tre måneder. Riksrevisjonen vil påpeke at et av målene i justis- og beredskapssektoren er en mer effektiv straffesakskjede. En restansenedbygging i politiet kan innebære en økning av saker til domstolene og forsterke utfordringene med saksavviklingen i domstolene.

Behandlingen av foreldretvister og økningen i antallet saker med strafferamme over seks års fengsel trekkes fram som årsaker til at flere domstoler ikke når målene for saksbehandlingstid. Saksbehandlingstiden i disse sakstypene har økt over flere år, domstolene prioriterer dem, og de kan være krevende å behandle. Generelt øker også bruken av både tolker, sakkyndige og bistandsadvokater.

Bemanningen i domstolene har vært forholdsvis stabil i perioden 2010–2018. I samme periode har domstolene hatt færre årsverk enn behovet beregnet ut fra saksinngang, egenskaper ved sakene og øvrige oppgaver. På grunn av lavere saksinngang i 2017 og 2018 er imidlertid differansen redusert. Arbeidstidundersøkelser viser likevel at dommere arbeider langt ut over ordinær arbeidstid, og domstolene oppgir i stor grad stor arbeidsbyrde som forklaring på at tingrettene og lagmannsrettene ikke når fristene som er satt i straffeprosessloven og tvisteloven. Dommere er ikke underlagt arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid.

1.2.6 Det er svakheter i oppfølgingen av domstolene

Departementet har et overordnet ansvar for at virksomheten gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten. Opprettelsen av en sentral domstoladministrasjon ble gjort for å støtte opp om og sikre at den dømmende virksomheten skjer i nødvendig avstand til den utøvende makt. Stortinget har forutsatt at Domstoladministrasjonen skal ha betydelig handlingsfrihet i utforming av delmål og valg av virkemidler. Både Justis- og beredskapsdepartements oppfølging av Domstoladministrasjonen og Domstoladministrasjonens oppfølging av domstolene må vurderes ut fra dette.

Riksrevisjonen konstaterer at Domstoladministrasjonen har betydelig handlingsfrihet i utforming av delmål og valg av virkemidler. Justisministeren og styret i Domstoladministrasjonen, og Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen, avholder årlige møter. Domstoladministrasjonen rapporterer om saksavviklingen og på oppfordring om andre relevante tema, og rapporteringen gjennomgås i møtene. Riksrevisjonen merker seg at både Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen opplever ansvarsforholdet som avklart.

Domstolene skal styrke kapasiteten ved å digitalisere og effektivisere saksbehandlingen. Domstoladministrasjonen har blant annet iverksatt prosjektet Digitale domstoler som inneholder en rekke delprosjekter, blant annet Aktørportalen som innebærer elektronisk oversendelse av saksdokumenter og informasjon i sivile skjønns- og tvistesaker og salærbehandling. Domstolene utveksler også dokumenter elektronisk med påtalemyndigheten i straffesakene, men ikke med de øvrige aktørene. Undersøkelsen viser imidlertid at domstolene mangler nødvendig IKT-utstyr, de har teknisk utstyr som er eldre enn forventet levealder, og det er flere svakheter og utviklingsbehov i fagsystemet Lovisa, blant annet når det gjelder beramming av saker og malverket. Riksrevisjonen vurderer det som kritikkverdig at Domstoladministrasjonen ikke har sørget for at flere av forutsetningene som er nødvendige for å sikre økt effektivitet i saksavvikling i domstolene, er på plass.

Domstoladministrasjonen skal sikre et godt beslutningsgrunnlag for regjeringen og Stortinget. Domstoladministrasjonen har mye informasjon om saksbehandlingstiden og saksavviklingen i de enkelte domstolene, men mye av dette er ikke utnyttet og systematisert, blant annet domstolenes bruk av virkemidler og brudd på tidsfrister som følger av lovverket. I tillegg er det informasjon om domstolenes saksbehandling som det ikke er mulig å registrere i Lovisa. Det er også funnet eksempler på svakheter i datakvaliteten, blant annet i rettsmeklingsstatistikken. Riksrevisjonen vurderer dette som sterkt kritikkverdig og vil peke på at god styringsinformasjon er en viktig forutsetning for oppfølgingen av domstolene både for Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen.

Domstoladministrasjonen skal også sikre systematisk og målrettet kompetanseheving for medarbeiderne i domstolene. Domstoladministrasjonens muligheter for å sikre en effektiv oppgaveløsing ligger blant annet i ulike kompetansetiltak, oppdatering og utarbeiding av ulike retningslinjer og maler. Undersøkelsen viser at dette er gjort i noen grad. Flere domstoler etterlyser kompetansetiltak for saksbehandlere. De etterspør også en mer omfattende kartlegging av kompetansebehovet i domstolene, blant annet som følge av iverksatte digitaliserings- og effektiviseringstiltak. Riksrevisjonen vil påpeke at manglende oversikt over kompetansebehovet kan føre til at Domstoladministrasjonen ikke iverksetter de riktige kompetansetiltakene. Relevante kompetansetiltak er spesielt viktig for å sikre gevinster av digitaliseringen og andre effektiviseringstiltak.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Domstoladministrasjonen iverksetter tiltak for å bidra til økt bruk av virkemidlene i straffeprosessloven og tvisteloven som skal bidra til framdrift i saksbehandlingen, blant annet rettsmekling i tvistesaker.

• Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å øke fleksibiliteten i ressursbruken mellom domstolene, også for å kunne håndtere variasjoner i saksinngangen.

• Domstoladministrasjonen bidrar til at forutsetningene for at domstolene skal effektivisere saksbehandlingen, er oppfylt, herunder nødvendig IKT-utstyr i domstolene, oppdatering av funksjonaliteten i saksbehandlingssystemet Lovisa og bedre muligheter for elektronisk samhandling med blant annet advokatene.

• Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å sikre målrettet kompetanseheving for medarbeiderne i domstolene.

• Domstoladministrasjonen systematiserer styringsinformasjonen om domstolenes bruk av lovens virkemidler og brudd på tidsfrister i sin rapportering til Justis- og beredskapsdepartementet og i oppfølgingen av domstolene.

• Domstoladministrasjonen gjennomfører effektivitets- og produktivitetsanalyser av saksavviklingen i domstolene.

1.4 Departementets oppfølging

Justis- og beredskapsministeren mener Riksrevisjonen har foretatt en betydelig datainnsamling som vil danne et godt grunnlag for videre utviklingsarbeid på området, og at dette vil kunne styrke arbeidet som regjeringen allerede er i gang med innenfor ulike felt på domstolsområdet. Riksrevisjonens merknader samsvarer godt med departementets oppfatning av situasjonen i domstolene.

Dagens domstolstruktur – med mange små enheter og lite fleksibilitet – er etter statsrådens oppfatning en av hovedforklaringene på at flere domstoler ikke når Stortingets mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Statsråden viser til at regjeringen i 2017 satte ned et utvalg (Domstolkommisjonen) som 1. oktober 2019 leverte en delutredning om struktur. Kommisjonen skal foreslå overordnede kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering, og på bakgrunn av disse skal den foreslå en konkret domstolstruktur. Statsråden viser også til en høring om hvorvidt flere tingretter skal slås sammen på grunnlag av lokale initiativ og intensjonsavtaler.

Etter statsrådens vurdering er et digitalt skifte – ved siden av strukturendringer – det viktigste virkemiddelet for å effektivisere domstolene og bidra til å redusere saksbehandlingstiden. Arbeidet med prosjektene Digitale domstoler og Elektronisk samhandling i straffesakskjeden (ESAS) er her sentralt. Statsråden bemerker at domstolene fremdeles har behov for ytterligere styrking av IKT, og at digitaliseringen er og vil være et viktig punkt i dialogen mellom departementet og Domstoladministrasjonen. Digitaliseringen gir også nye muligheter for statistikk og god styringsinformasjon, og departementet vil også følge opp dette i dialogen med Domstoladministrasjonen.

Statsråden arbeider med store lovprosjekter for å oppnå gode materielle endringer innenfor både straffeprosessen og sivilprosessen. At regelverket må legge til rette for en rettssikker og effektiv behandling i domstolene, står sentralt i arbeidet. Han viser til at utarbeidelse av gode lovforslag for hvordan domstolene skal fungere, er et av departementets sentrale ansvarsområder. Statsråden deler Riksrevisjonens vurdering om at økt bruk av rettsmekling vil kunne effektivisere saksbehandlingen, og viser til at departementet vil foreslå å endre tvisteloven på dette området.