3.1 Innledning

I det følgende gis det en oversikt over de bestemmelser som er gitt, samt en omtale av praksis som har vært fulgt, for behandling av gradert informasjon som ledd i Stortingets parlamentariske virksomhet.

3.2 Stortingets forretningsordens bestemmelser om taushetsplikt

I Stortingets forretningsorden (fo.) § 75 er det fastsatt egne regler om taushetsplikt for stortingsrepresentantene. Bestemmelsen lyder:

Ǥ 75 Representantenes taushetsplikt

Representantene har taushetsplikt om alle saker som behandles for lukkete dører i Stortinget. Taushetsplikten gjelder også for behandlingen av slike saker i komiteene.

Representantene har videre taushetsplikt om det som de under utøvelsen av stortingsvervet får kjennskap til om:

• a) informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, og

• b) forhold av den art som er omhandlet i forvaltningsloven § 13 (noens personlige forhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår). Reglene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f gjelder tilsvarende så langt de passer.

Første gang en representant møter, skal vedkommende gi taushetserklæring etter et formular som presidentskapet har fastsatt.»

Bestemmelsen i § 75 første ledd gjelder saker som behandles for lukkede dører i Stortinget, samt for behandlingen av slike saker i komiteene, dvs. komiteenes forberedelse av saker som skal behandles for lukkede dører i plenum etter Stortingets forretningsorden § 36.

Bakgrunnen for at det i § 75 annet ledd er fastsatt at det foreligger taushetsplikt om informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen eller forhold som nevnt i forvaltningsloven § 13, er at disse sentrale regelverkene ikke gjelder direkte for stortingsrepresentantene. Det har derfor vært behov for et særskilt hjemmelsgrunnlag for å ilegge representantene taushetsplikt om slike opplysninger.

Brudd på taushetsplikt er belagt med straffansvar etter ansvarlighetsloven § 14 (for riksrett) og etter straffeloven § 209, og det er lagt til grunn at bestemmelsen om taushetsplikt i forretningsordenen må ses som en gyldig «instruks» i relasjon til straffeloven § 209.

I tillegg til bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 75 er det gitt egne regler om taushetsplikt i § 16 femte ledd, som fastsetter at forhandlingene i den utvidede utenriks- og forsvarskomité er hemmelige, og § 17 femte ledd som fastsetter at det ikke er adgang til å gjengi uttalelser som er gitt i et møte i Europautvalget, når referatet i saken ikke er offentlig. Det er lagt til grunn at også brudd på disse bestemmelsene, i likhet med brudd på § 75, er belagt med straffansvar etter ansvarlighetsloven § 14. I praksis er særlig den utvidede utenriks- og forsvarskomité et viktig organ for formidling av gradert informasjon fra regjeringen til Stortinget.

En egen bestemmelse som pålegger referatforbud fra møter i fagkomiteene er gitt i § 25. Bestemmelsen fastsetter generelt at komiteens møter foregår for lukkede dører, samt at det ikke er adgang til å gjengi uttalelser som er gitt av andre komitémedlemmer i et lukket komitémøte. Bestemmelsen må suppleres med bestemmelsen i § 31 siste ledd om at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. I motsetning til bestemmelsene i §§ 16, 17 og 75 kan brudd på §§ 25 eller 31 i seg selv ikke sanksjoneres etter ansvarlighetsloven. Dersom det gis informasjon gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesloven eller informasjon underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven i møter i fagkomiteene, vil det imidlertid i tillegg foreligge taushetsplikt etter § 75 annet ledd, jf. omtale av sanksjoner ved brudd på denne bestemmelsen ovenfor.

3.3 Andre regler om behandling av gradert og annen taushetsbelagt informasjon i Stortingets forretningsorden

Stortingets forretningsorden har en rekke bestemmelser om behandling av taushetsbelagt informasjon. Med ett unntak gjelder disse behandling av taushetsbelagt informasjon generelt og er ikke avgrenset til å gjelde informasjon gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Det følger av Stortingets forretningsorden § 19 at granskningskommisjoners rapporter skal være offentlige med mindre særlige hensyn tilsier at de helt eller delvis bør være taushetsbelagt.

I Stortingets forretningsorden § 27 femte ledd er det fastsatt egne regler om komiteens adgang til å motta taushetsbelagte opplysninger i høringer. Slike opplysninger kan komiteen bare motta for lukkede dører. Det fremgår videre av bestemmelsen at komiteen under åpen høring ikke kan gjengi eller vise til opplysninger underlagt lov- eller instruksfestet taushetsplikt.

I Stortingets forretningsorden § 29 andre ledd er det fastsatt regler om behandling av graderte dokumenter i komiteene. Ved siden av § 75 annet ledd bokstav a er dette den eneste bestemmelsen i Stortingets forretningsorden som uttrykkelig refererer til sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Bestemmelsen lyder:

«Graderte dokumenter bringes til komitémedlemmenes kunnskap på komiteens møterom. Dokumenter gradert høyere enn begrenset eller fortrolig kan ikke tas med ut av møterommet, med mindre komiteen vedtar at det kan gjøres. Graderte dokumenter som tas med ut av møterommet, må oppbevares slik at de ikke er tilgjengelige for uvedkommende.»

Bestemmelsen kom inn i Stortingets forretningsorden i 2009. Før dette hadde det vært opp til den enkelte stortingskomité selv å bestemme hvordan graderte dokumenter som kom den i hende, skulle håndteres. Som begrunnelse ble det i Innst. S. nr. 288 (2008–2009) vist til at presidentskapet hadde kommet til at det ville være gunstig at noen grunnleggende regler om dette ble fastsatt i Stortingets forretningsorden. Det ble videre vist til at de regler som ble foreslått, samsvarte med det som var vanlig praksis.

Formuleringen «bringes til komitémedlemmenes kunnskap» ble valgt for å gi komiteen mulighet til å bestemme for eksempel at graderte dokumenter må leses på komitérommet, og det ble vist til at dette særlig ville være aktuelt for dokumenter gradert hemmelig eller strengt hemmelig.

Ifølge Stortingets forretningsorden § 29 tredje ledd kan presidentskapet etter søknad samtykke i at én representant fra hvert parti som ikke er representert i en komité, får tilgang til alle dokumenter i den aktuelle komiteen, jf. nærmere omtale nedenfor. I slike tilfeller er det fastsatt at regler om konfidensialitet og behandling av komiteens dokumenter gjelder tilsvarende for den representanten som får tilgang.

En praktisk viktig bestemmelse er § 36 om gjennomføring av stortingsmøter for lukkede dører. Det følger av Grunnloven § 84 at Stortinget holdes for åpne dører unntatt i de tilfeller hvor det motsatte bestemmes ved stemmeflertall. Møter for lukkede dører forekommer i dag relativt sjelden, men et eksempel fra nyere tid er møtet 19. juni 2017, hvor Stortinget behandlet et gradert tillegg til Innst. 483 S (2016–2017) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

3.4 Reglementer fastsatt av Stortinget

I reglement vedtatt av Stortinget 20. juni 1996 er det gitt regler om avgradering av a) møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene og b) protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité. I reglementet ble myndigheten til å treffe beslutning om avgradering delegert til presidentskapet etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører. Reglementet er omtalt nærmere under pkt. 5 nedenfor.

Det følger av reglement for åpne kontrollhøringer vedtatt av Stortinget 11. juni 2001 § 4 sjuende ledd at komiteen bare kan motta taushetsbelagte opplysninger for lukkede dører, og at komiteen under en åpen høring ikke må gjengi eller vise til opplysninger underlagt lov- eller instruksfestet taushetsplikt (jf. tilsvarende regulering i Stortingets forretningsorden § 27 femte ledd). Ifølge reglementet § 3 første ledd skal den som møter ha tilgang til komiteens saksdokumenter, med mindre regler om taushetsplikt tilsier noe annet.

3.5 Sikkerhetsklarering og autorisasjon

Det er lang praksis for at stortingsrepresentanter ikke underlegges prosedyrer om sikkerhetsklarering eller autorisasjon for tilgang til informasjon eller tilgang til objekter i kraft av sine verv som stortingsrepresentanter. Utenriks- og forsvarskomiteen viser i Innst. 103 L (2017–2018) til at

«[g]jennom valget til verv som stortingsrepresentant i tråd med Grunnlovens bestemmelser anses representantene klarert og autorisert til å motta informasjon og ha tilgang til objekter der slike krav stilles».

I den nye sikkerhetsloven fremgår det nå direkte av § 1-4 annet ledd at bestemmelsene i kapittel 8 om personellsikkerhet ikke gjelder for stortingsrepresentanter. Dette innebærer blant annet at stortingsrepresentanter, i likhet med regjeringsmedlemmer og høyesterettsdommere, ikke underlegges lovens prosedyrer for sikkerhetsklarering eller autorisasjon.

Representantenes rådgivere sikkerhetsklareres og autoriseres dersom de skal gis tilgang til informasjon som ledd i sin bistand til representantene, enten det gjelder tilgang til graderte dokumenter eller deltakelse i høringer eller møter for lukkede dører. Se for øvrig nærmere om forslag til regulering av rådgiveres tilgang til gradert informasjon under pkt. 4.4 nedenfor.

Gjennom bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon vedtatt 19. desember 2018 gjøres sikkerhetslovens regler om personellsikkerhet gjeldende for ansatte i Stortingets administrasjon.

3.6 Representantenes tilgang til gradert informasjon oversendt Stortinget

Gradert informasjon formidlet til Stortinget vil normalt bare gjøres tilgjengelig for medlemmene av den komiteen som får saken til behandling. Representanter som ikke er medlem av den aktuelle komiteen, kan imidlertid på nærmere vilkår få rett til innsyn eller mulighet til å søke om tilgang til graderte dokumenter som behandles i komiteen.

Spørsmålet om andre representanters tilgang til gradert informasjon i komiteene ble drøftet på prinsipielt grunnlag på 1980-tallet. I skriv 5. februar 1987 sendt til stortingsgruppene, komiteene og med kopi til statsministeren, ga presidentskapet uttrykk for sin oppfatning om dette. Dette er senere gjentatt i Innst. S. nr. 246 (1995–1996) fra presidentskapet, som omhandlet endringer i Stortingets forretningsorden om EØS-konsultasjonsorganet (nå Europautvalget), der det heter:

«Når dokumenter er oversendt en stortingskomité i forbindelse med en sak som Stortinget senere skal treffe avgjørelse i, må det antas at også stortingsrepresentanter som ikke er medlem av vedkommende komité, har rett til å kreve innsyn i dokumentet, jf. skriv 5. februar 1987 fra Presidentskapet […]. Presidentskapet understreket at man her begrenset seg til de dokumenter som en komité har fått oversendt i forbindelse med en sak som det skal avgis innstilling om til Stortinget/Odelstinget. Når det gjelder saker som ikke forutsettes behandlet i Stortinget (eller Odelstinget og Lagtinget), men hvor saksbehandlingen foregår innenfor komiteen i henhold til forretningsordenens bestemmelser, mente Presidentskapet at det neppe er noe grunnlag for at representanter utenfor komiteen skal ha rett til å sette seg inn i eventuelt gradert grunnlagsmateriale.»

Med saker hvor saksbehandlingen foregår innenfor komiteen i henhold til forretningsordenens bestemmelse siktes det her særlig til møter i den utvidede utenriks- og forsvarskomité (fo. § 16) og møter i Europautvalget (fo. § 17). I Innst. S. nr. 285 (2000–2001) er det ellers lagt til grunn at når en sak fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité er brakt inn for Stortinget, kan referat fra forhandlingene ikke omdeles uten at komiteen selv har bestemt dette.

Denne forståelsen av representantenes rett til tilgang til informasjon må suppleres med regelen i forretningsordenen § 29 tredje ledd, som ble vedtatt i 2013. Ifølge bestemmelsen kan presidentskapet samtykke i at en representant fra hvert parti som ikke er representert i vedkommende komité, får tilgang til alle saksdokumentene i en komité. Regler om konfidensialitet og behandling av komiteens dokumenter gjelder i så fall tilsvarende for den representanten som gis slik tilgang. Denne bestemmelsen gir en videre rett til innsyn, da den ikke er avgrenset til de dokumenter komiteen har fått oversendt i forbindelse med en sak den skal avgi innstilling om til Stortinget. Etter denne bestemmelsen kan det også gis tilgang til utkast til komitéinnstillinger, protokoller fra komitémøter mv. Bestemmelsen er utformet med henblikk på at partier som ikke er representert i en ordinær fagkomité, skal kunne ha anledning til å følge det løpende arbeidet i fagkomiteen, og den løser derfor ikke spørsmålet om eventuelle innsyn i materiale fra tidligere stortingsperioder. Bestemmelsen gir heller ikke rett til innsyn i dokumenter i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen eller Europautvalget, jf. omtale ovenfor.

4.1 Forholdet til sikkerhetslovens regler om sikkerhetsklarering og autorisasjon

I den nye sikkerhetsloven fremgår det direkte av § 1-4 annet ledd at bestemmelsene i sikkerhetsloven kapittel 8 om personellsikkerhet ikke gjelder for stortingsrepresentanter, jf. nærmere omtale under pkt. 3.3 ovenfor.

Da det anses hensiktsmessig at sentrale regler som gjelder representantenes behandling av gradert informasjon, fremgår direkte av Stortingets forretningsorden eller reglementer fastsatt i medhold av denne, foreslås det at dette unntaket også tas inn i Stortingets forretningsorden. Dette følger også opp Stortingets vedtak nr. 477 27. februar 2018, hvor det uttrykkelig forutsettes at bestemmelser gitt i medhold av sikkerhetsloven kapittel 8 ikke skal gjelde for stortingsrepresentantene.

På denne bakgrunn foreslår presidentskapet å ta inn en ny § 75 a i Stortingets forretningsorden, der første ledd første punktum gis følgende ordlyd:

«Bestemmelser gitt i medhold av sikkerhetsloven kapittel 8, herunder bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon, gjelder ikke for stortingsrepresentantene.»

Når det gjelder spørsmålet om sikkerhetsklarering og autorisasjon for rådgivere i partigruppene, vises det til pkt. 4.4 nedenfor.

4.2 Representantens og komiteens behandling av gradert informasjon

Som det fremgår av redegjørelsen under pkt. 3, er dagens regler i Stortingets forretningsorden om behandling av gradert informasjon relativt fragmenterte, og de dekker bare begrensede deler av den samlede informasjonshåndtering som skjer som ledd i Stortingets saksbehandling. Reglene tar også i liten grad høyde for at det etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen gjelder noe ulike krav til beskyttelse avhengig av hvordan informasjonen er klassifisert.

Det er presidentskapets vurdering at det også i Stortinget er ønskelig å formalisere hvilke regler som skal følges ved behandling av gradert informasjon.

Etter en samlet vurdering har presidentskapet kommet til at det vil foreslå at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler for behandling av informasjon skal følges av representantene og komiteene. En bestemmelse om at sikkerhetslovens og beskyttelseslovens regler skal følges, innebærer riktignok at representantene og komiteene blir underlagt strengere og mer detaljerte plikter enn i dag. På den annen side tilsier tungtveiende hensyn at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om informasjonsbehandling følges i Stortinget, også i forbindelse med den parlamentariske virksomheten. Dersom gradert informasjon blir kjent for uvedkommende, kan skadefølgene for nasjonal sikkerhet bli alvorlige. Hensynet til Stortingets informasjonsbehov tilsier dessuten at regjeringen må kunne ha tillit til at informasjon forvaltes på en betryggende måte etter at den er formidlet til Stortinget. Selv om sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler bare i begrenset utstrekning har vært gjort formelt gjeldende for Stortinget, har en likevel tilstrebet å følge de reglene om informasjonsbehandling som er fastsatt i disse regelverkene. Den praktiske betydningen av at sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen gjøres direkte gjeldende for representantene og komiteene, vil derfor ikke nødvendigvis bli svært omfattende.

Det foreslås videre at presidentskapet kan fastsette nærmere retningslinjer for representantenes behandling av gradert informasjon. Retningslinjene skal gi nærmere anvisning på hvordan representantene og komiteene i praksis kan etterleve sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser i sitt daglige virke i Stortinget. Forhold som det kan være aktuelt å regulere i slike retningslinjer, er for eksempel hvilke rom komiteene kan benytte for gradert tale, hvor komiteene og representantene skal oppbevare graderte dokumenter, og bruk av elektroniske kommunikasjonssystemer.

Det foreslås også at det åpnes for at presidentskapet kan gjøre unntak fra sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser dersom det foreligger tungtveiende hensyn. Det siktes her særlig til situasjoner hvor hensynet til ivaretakelsen av Stortingets konstitusjonelle funksjoner og tungtveiende parlamentariske hensyn kan tilsi at det gjøres unntak fra reglene. Bestemmelsen åpner bare for at det kan gjøres unntak i enkelttilfeller, etter en konkret vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende. Dersom det skulle vise seg å oppstå behov for ett eller flere generelle unntak fra bestemmelsene i sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, vil presidentskapet komme tilbake til Stortinget med forslag om dette. Bestemmelsen gir ellers kun myndighet til å treffe beslutninger vedrørende forhold som gjelder representantenes og komiteenes egen virksomhet. Den vil for eksempel ikke gi kompetanse til å avgradere dokumenter som er gradert av regjeringen. I Innst. 259 L (2016–2017) fra Stortingets presidentskap er det forutsatt at en slik beslutning vi kreve et vedtak fra Stortingets plenum, i lovs form.

Presidentskapet fremmer på denne bakgrunn forslag til ny § 75 a første ledd annet, tredje og fjerde punktum med slik ordlyd:

«For øvrig gjelder sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser om behandling av gradert informasjon tilsvarende for representantene og komiteene. Stortingets presidentskap kan fastsette utfyllende retningslinjer for praktiseringen av reglene. Dersom tungtveiende hensyn tilsier det, kan presidentskapet i konkrete tilfeller beslutte at det kan gjøres unntak fra reglene i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.»

Som det fremgår ovenfor, ser en for seg at de utfyllende retningslinjene fastsatt av presidentskapet skal gi nærmere anvisninger for hvordan graderte dokumenter i saker komiteene har til behandling, kan oppbevares på en betryggende måte. Den nåværende § 29 andre ledd foreslås derfor opphevet, slik at nåværende tredje ledd blir nytt annet ledd.

4.3 Klassifisering og merking av informasjon i Stortinget

Dokumenter som utarbeides i forbindelse med møter for lukkede dører i Stortinget, i den utvidede utenriks- og forsvarskomité og i lukkede komitéhøringer, merkes i dag «Hemmelig» i Stortinget. Tilsvarende gjelde for ikke offentliggjorte referater fra Europautvalget.

Selv om betegnelsen benyttes for ulike dokumenttyper, er det kun for møter i den utvidede utenriks- og forsvarskomité at merkingen har en direkte sammenheng med ordlyden i Stortingets forretningsorden, jf. fo. § 16 femte ledd, som lyder:

«Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal holdes hemmelige, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Lederen kan bestemme at også innkallelsen til møtet er hemmelig.»

Forutsetningen for merking av dokumenter «Hemmelig» i Stortinget er at det handler om visse sakstyper som er behandlet for lukkede dører. Det gjøres ikke en nærmere klassifisering av informasjonen med bakgrunn i de konkrete skadevirkningene det kan få dersom informasjonen blir kjent for uvedkommende. Det forhold at informasjonen er merket «Hemmelig», sier altså ikke noen annet enn at dokumentene er unntatt offentlighet, og at det foreligger taushetsplikt, jf. redegjørelsen under pkt. 3.1 om regler om taushetsplikt i Stortingets forretningsorden. Etter omstendighetene kan dokumenter merket «Hemmelig» i Stortinget inneholde alt fra informasjon som ikke er offentlig, til informasjon som er høyt gradert etter sikkerhetsloven. Dette kan tilsi at det gis mulighet for en mer presis klassifisering av informasjon.

En annen utfordring ved dagens ordning er at betegnelsen «Hemmelig» også benyttes for det nest høyeste graderingsnivået etter sikkerhetsloven. Graderingen benyttes dersom det kan få «alvorlige skadefølger» for nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjon blir kjent for uvedkommende, jf. sikkerhetsloven § 5-3. Det er etter sikkerhetsloven meget strenge krav til beskyttelse av informasjon gradert «Hemmelig».

Erfaringen tilsier at merkingen av dokumenter utstedt i Stortinget som «Hemmelig» kan være egnet til å skape forvirring, spesielt i forvaltningen, hvor en er vant til å forholde seg til sikkerhetslovens system. Også internt på Stortinget kan det være vanskelig å skille mellom krav til håndtering av dokumenter gradert «Hemmelig» etter sikkerhetsloven og av dokumenter merket «Hemmelig» ut fra Stortingets egen terminologi.

For å innføre en tydeligere klassifisering av informasjon vil presidentskapet foreslå to endringer.

For det første vil presidentskapet foreslå at merking av dokumenter i saker som nevnt ovenfor i Stortinget endres fra «Hemmelig» til «Underlagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden». Dette gir et mer presist innhold av den rettslige betydningen av merkingen, herunder en klar sammenheng med bestemmelsene om taushetsplikt i Stortingets forretningsorden § 75.

Presidentskapet foreslår i denne forbindelse også å endre Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd slik at uttrykket «hemmelige» her erstattes med «underlagt taushetsplikt». Denne endringen vil i seg selv ikke ha noen rettslig betydning, da det fremdeles vil være et uttrykkelig forbud mot å referere fra forhandlingene i den utvidede utenriks- og forsvarskomité.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at § 16 femte ledd gis følgende utforming:

«Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Lederen kan bestemme at også innkallelsen til møtet skal være underlagt taushetsplikt.»

For å få en mer enhetlig terminologi foreslås det samtidig at § 17 femte ledd om Europautvalget endres. I dag lyder bestemmelsen:

«Møtene i Europautvalget holdes for lukkede dører. Det samme gjelder fellesmøter utvalget har med andre komiteer. Referater av forhandlingene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Det er ikke adgang til å gjengi uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig.»

Presidentskapet foreslår at siste punktum i bestemmelsen i § 17 femte ledd gis følgende ordlyd:

«Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt.»

Presidentskapet vil for det andre foreslå at informasjon utstedt i Stortinget i tillegg til merking med taushetsplikt som omtalt, merkes med graderingsnivåene i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen der dette er aktuelt. Dette vil være aktuelt i tilfeller hvor det foreligger et særskilt beskyttelsesbehov fordi Stortinget har fått tilgang til gradert informasjon, for eksempel i tilfeller hvor et medlem av regjeringen gir en gradert redegjørelse for Stortinget for lukkede dører eller i den utvidede utenriks- og forsvarskomité. I slike tilfeller bør forvaltningens vurdering av graderingsnivå legges til grunn for Stortingets gradering av referater eller andre dokumenter utstedt i Stortinget.

Fordelen med en slik mulighet for differensiert merking er at mottaker får en klar indikasjon på hvilke krav som bør følges ved oppbevaring og håndtering av dokumentene, jf. også forslag til ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden som gir presidentskapet adgang til å fastsette utfyllende retningslinjer om hvordan sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon kan etterleves i Stortinget. En tydeligere klassifisering vil også gjøre det enklere å vurdere avgraderingsspørsmål og innsynsspørsmål i ettertid.

Med dette forslaget vil man i en del tilfeller operere med en dobbelt merking av dokumenter, slik at dokumenter som i dag merkes «Hemmelig», heretter som fast standard vil merkes «Underlagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden» og i tillegg – ved behov – en mer spesifikk gradering i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Som det fremgår av kapittel 5, foreslås det et nytt reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og i komiteene. For å få en tydelig sammenheng i regelverket foreslås det at dette reglementet forankres i Stortingets forretningsorden.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at ny § 75 a annet ledd gis følgende ordlyd:

«Sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens graderingsnivåer benyttes ved klassifisering av informasjon som utstedes i Stortinget. Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget.»

4.4 Adgang til å dele informasjon med rådgivere

Det er i dag ikke gitt regler om representantenes adgang til å dele informasjon med ansatte i partigruppene. Det er vanlig at rådgivere bistår representantene i deres arbeid, og hver enkelt rådgiver har gjerne et spesielt ansvar for å følge saker i én eller flere fagkomiteer. Rådgiverne deltar ikke på komitémøter, men bistår blant annet representantene i arbeidet med å utforme komitémerknader i innstillinger som komiteene skal avgi, utkast til innlegg i Stortinget mv.

Det har de siste årene særlig vært reist spørsmål om rådgiveres adgang til å delta på komitéhøringer for lukkede dører, og Stortinget i plenum har ved flere anledninger samtykket i at rådgivere som følger kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeid, har kunnet delta i kontrollhøringer for lukkede dører hvor det har vært formidlet gradert informasjon. I Innst. 284 S (2017–2018) ble det foreslått å innta regler i forretningsorden om deltakelse i høringer for lukkede dører, men innstillingen ble ved behandlingen i Stortinget sendt tilbake til presidentskapet, da det ble uttrykt et ønske om å se saken i sammenheng med ny sikkerhetslov.

Presidentskapet vil foreslå at det tas inn en regel i Stortingets forretningsorden som på generelt grunnlag regulerer adgangen til å dele gradert informasjon med representantenes rådgivere. Selv om problemstillingen særlig har vært reist i forbindelse med deltakelse på kontrollhøringer for lukkede dører, gjør tilsvarende prinsipielle hensyn seg gjeldende for eksempel når det gjelder tilgang til dokumenter oversendt Stortinget fra regjeringen, deltakelse på presentasjoner ved overlevering av graderte rapporter fra Riksrevisjonen og tilgang til graderte innstillinger fra komiteene til Stortinget.

Deltakelse i lukkede møter i Stortinget forutsetter Stortingets samtykke, jf. forretningsordenen § 36, som har vært anvendt analogisk overfor representantenes rådgivere.

Ved utforming av forslag til bestemmelser i Stortingets forretningsorden har presidentskapet gjort en avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. På den ene side er det ønskelig å begrense antall personer som gis tilgang til gradert informasjon. Stortingsrepresentantene får tilgang til gradert informasjon i kraft av sin særlige stilling, mens tilsvarende hensyn ikke gjør seg gjeldende for rådgiverne. Det er også viktig å ha kontroll med at det foreligger gyldig sikkerhetsklarering og autorisasjon for tilgang til gradert informasjon der det stilles krav om dette. På den annen side har rådgiverne en funksjon når det gjelder å bistå representantene i det løpende arbeidet, og det er også viktig at komiteene kan organisere sine arbeidsprosesser på hensiktsmessig måte.

Presidentskapet foreslår at det som hovedregel skal innhentes samtykke fra presidentskapet før gradert informasjon deles med representantenes rådgivere, men at komiteene i saker som er til behandling i komiteene, selv kan beslutte at rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, kan få tilgang til informasjon på de laveste graderingsnivåene, det vil si informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen samt informasjon gradert begrenset etter sikkerhetsloven. For tilgang til informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen er det ikke nødvendig med sikkerhetsklarering eller autorisasjon. For tilgang til informasjon gradert begrenset er det nødvendig å ha gjennomført en autorisasjonssamtale, men det er ikke nødvendig med sikkerhetsklarering. Det er bare rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, som kan gis tilgang til graderte dokumenter etter beslutning av komiteen. Dette innebærer at komiteen ikke kan gi slik tilgang til rådgivere som tilhører en partigruppe som ikke har et medlem av den aktuelle fagkomiteen. Tilgang til graderte dokumenter for slike rådgivere forutsetter samtykke fra Stortingets presidentskap, i tråd med hovedregelen nevnt ovenfor.

Dersom komiteene ønsker at rådgivere skal ha tilgang til informasjon gradert konfidensielt eller høyere, foreslås det at det uansett må innhentes samtykke fra Stortingets presidentskap.

Det foreslås videre at det skal stilles som en klar forutsetning at sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon skal følges, og at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt skal gjelde når rådgivere gis tilgang til gradert informasjon.

Presidentskapet foreslår følgende formulering i ny § 75 a tredje ledd:

«Ansatte i partigruppene eller andre rådgivere må ikke gis tilgang til gradert informasjon uten samtykke fra Stortingets presidentskap. I saker som er til behandling i komiteene, kan komiteen likevel beslutte at rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, kan få tilgang til informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen samt informasjon gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven. For slike ansatte og rådgiveres tilgang til gradert informasjon gjelder sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon samt sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt.»

4.5 Endringer i § 27 om åpne kontrollhøringer

Stortinget vedtok i 2001 et reglement for åpne kontrollhøringer, jf. Innst. S. nr. 284 (2000–2001).

I Dokument nr. 19 (2000–2001), som lå til grunn for innstillingen, pkt. 6.1, heter det:

«Reglementet vil formelt sett bare gjelde for åpne kontrollhøringer. Det er primært her de særlige hensynene gjør seg gjeldende. Ettersom åpenhet foreslås som en ny hovedregel for alle høringer antar komiteen at de aller fleste kontrollhøringer for fremtiden vil foregå for åpne dører. Også i kontrollsaker bør komiteene imidlertid fortsatt ha adgang til å avholde lukkete høringer, dersom særskilte hensyn tilsier det. I slike tilfeller bør høringene kunne foregå mer uformelt og fleksibelt. Utvalget vil foreslå at reglementet brukes veiledende også ved lukkete kontrollhøringer, men med mulighet til fravik.»

De senere år er det gjennomført flere lukkede kontrollhøringer, ettersom sakens art har gjort det nødvendig å komme inn på gradert informasjon. Det er også i slike tilfeller behov for klare regler for gjennomføring av høringen, for eksempel om rettigheter for de som inviteres til høringen. I praksis gjøres dette ved at regelverket for åpne kontrollhøringer legges til grunn med noen tilpasninger (f.eks. har presse og publikum ikke adgang).

Presidentskapet foreslår at denne praksisen formaliseres i forretningsordenen, ved at det tas inn et nytt siste punktum i § 27 niende ledd:

«I kontrollhøringer for lukkede dører gjelder reglement for åpne kontrollhøringer så langt det passer.»

Det foreslås i denne omgang ikke mer vidtrekkende endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer med sikte på tilpasninger for høringer for lukkede dører. I Innst. 271 S (2018–2019) har Stortingets presidentskap foreslått å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Et av punktene i mandatet er en revisjon av reglementet for åpne kontrollhøringer, og det vil være naturlig at utvalget også ser på behovet for særlige tilpasninger for lukkede kontrollhøringer.

5.1 Bakgrunn

I 1951 ble det på bakgrunn av forslag fra Stortingets presidentskap opprettet et eget utvalg på tre personer til å få gjennomgått materialet i Stortingets «hemmelige arkiver». Utvalget skulle gjennomgå materialet og fremme forslag til presidentskapet. Presidentskapet gjennomgikk deretter de saker utvalget foreslo offentliggjort, og konfererte med vedkommende departementer som sakene sorterte under, før innstilling om offentliggjøring ble forelagt Stortinget.

I 1994 besluttet Stortingets presidentskap at det skulle utarbeides en innstilling til Stortinget om «innføring av et regelverk tilsvarende det man har i statsforvaltningen, hvoretter gradert materiale som hovedregel avgraderes etter 30 år, og med forslag til hvilke rutiner som skal følges ved beslutning om opprettholdelse av gradering». På bakgrunn av Innst. S. nr. 295 (1995–1996) vedtok Stortinget 20. juni 1996 et reglement for av avgradering av a) møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene, og b) protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité. I reglementet ble myndigheten til å treffe beslutning om avgradering delegert til presidentskapet etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører. Gjeldende reglement lyder:

«Reglement for avgradering av møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene og protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité.

1.

Referater fra møter for lukkede dører i Stortinget og avdelingene, med tilhørende innstillinger og eventuelle andre dokumenter utstedt i Stortinget, vurderes for avgradering senest etter 30 år. Når innstillingen og debatten bygger på et dokument oversendt fra regjeringen, og når møtereferatet inneholder redegjørelse av medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører legger fram tilråding for Presidentskapet. Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering.

2.

Protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité vurderes for avgradering etter 30 år. Når referatet inneholder redegjørelse av medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører legger fram tilråding for Presidentskapet. Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering.

3.

Dokumenter og referater som ikke blir avgradert etter 30 år, revurderes etter 40 år og deretter hvert 10. år.»

5.2 Nærmere om forslaget til revidert reglement

Presidentskapet foreslår at reglementet fra 1996 erstattes av et nytt og oppdatert reglement. Det reviderte forslaget bygger i stor grad videre på reglementet fra 1996, men med noen endringer:

1. Oppdatering i lys av endringer i Grunnloven og forretningsordenen

«Stortingets avdelinger» ble avviklet gjennom grunnlovsendring i 2009, og den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité er nå erstattet av den utvidede utenriks- og forsvarskomité.

2. Utvidelse av virkeområdet

Det foreslås at virkeområdet utvides til to nye sakstyper.

For det første foreslås det presisert at reglementet omfatter stenografiske møtereferater fra komitéhøringer for lukkede dører, da det i enkelte tilfeller har oppstått uklarhet om hvem som har formell myndighet til å gi innsyn i eller avgradere slike referater. Det er i den senere tid blitt vanligere med lukkede kontrollhøringer, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteen formidles sikkerhetsgradert eller annen taushetsbelagt informasjon. I åpne kontrollhøringer kan komiteen beslutte at det tas stenografiske referater, og bestemmelsen har i praksis vært anvendt analogisk i kontrollhøringer for lukkede dører. Dersom det holdes et lukket møte i Stortinget i saken, vil også referatet fra en høring for lukkede dører være omfattet av gjeldende regelverk, jf. at reglementet da også omfatter alle dokumenter i Stortinget «utstedt i saken». Det forekommer imidlertid at det også i kontrollsaker som behandles for åpne dører for Stortinget, har vært gjennomført en kontrollhøring for lukkede dører, og slike referater faller derfor utenfor ordlyden i gjeldende reglement. Det foreslås derfor at referater fra komitéhøringer for lukkede dører nevnes uttrykkelig i reglementet.

For det andre foreslås det at regelverket utvides til å omfatte de eventuelle dokumenter fra Europautvalget som utvalget har bestemt at ikke skal offentligjøres. Ifølge Stortingets forretningsorden § 17 femte ledd skal møter i Europautvalget holdes for lukkede dører. Referater fra forhandlingene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Hovedtyngden av dokumentene fra Europautvalget vil derfor være offentlige. Men for å sikre at eventuelle referater som ikke tidligere er offentliggjort, i ettertiden gjennomgås systematisk med sikte på tilgjengeliggjøring, foreslås reglementet utvidet til å omfatte slike referater.

3. Innvilgelse av innsyn uten at dokumenter avgraderes

Det forekommer at forskere, offentlig oppnevnte utvalg eller andre søker om innsyn i dokumenter, særlig fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité. F.eks. samtykket presidentskapet – etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører – i at Afghanistan-utvalget (NOU 2016:8) og Libya-utvalget (Rapport av 2018 om Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011) på nærmere vilkår ble gitt innsyn i referater fra forhandlinger i utvalget. I flere tilfeller har det også blitt anmodet om innsyn i referater fra lukkede kontrollhøringer etter at en sak har vært ferdigbehandlet i Stortinget.

I utgangspunktet må det legges til grunn at når presidentskapet kan beslutte offentliggjøring, må det også kunne beslutte «det mindre», dvs. gi begrenset innsyn. For å tydeliggjøre en slik kompetanse, herunder adgangen til å sette nærmere vilkår for innsyn, foreslås dette regulert gjennom en egen bestemmelse, jf. utkastet til reglement § 3. Aktuelle vilkår kan for eksempel være krav om sikkerhetsklarering og autorisasjon, taushetsplikt eller manuskriptkontroll i regi av Stortingets administrasjon. På tilsvarende måte som ved prosedyren for avgradering forutsettes det at det innhentes uttalelse fra ansvarlig fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor, før innsyn eventuelt gis.

4. Tidspunktet for når innsyn skal vurderes

Ifølge gjeldende regelverk skal referater for lukkede møter i Stortinget vurderes senest etter 30 år, mens protokoller og referater fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité skal vurderes for avgradering først etter 30 år, uten at forskjellen er nærmere begrunnet. Det foreslås at det innføres som generell regel at innsyn skal vurderes senest etter 30 år. I dette ligger at det ikke er noe til hinder for at avgradering kan vurderes på et tidligere tidspunkt dersom det er åpenbart at tilgjengeliggjøring ikke vil ha skadefølger. For eksempel kan det etter omstendighetene være aktuelt å vurdere avgradering ved konkrete henvendelser om innsyn som nevnt ovenfor.

5. Prosedyrer ved avgradering

Det følger av gjeldende reglement at det skal innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartementet når en innstilling eller debatt bygger på et dokument oversendt fra regjeringen. Denne ordningen foreslås videreført, da det er viktig at utstederen av informasjon gis adgang til å uttale seg.

En har imidlertid den senere tid sett eksempler på at også Stortingets kontrollorganer oversender graderte dokumenter til Stortinget basert på informasjon fra regjeringen, som igjen danner grunnlag for dokumenter utarbeidet i Stortinget, herunder innstillinger og møtereferater. Ordlyden «oversendt fra regjeringen» i gjeldende reglement dekker ikke slike dokumenter. Dette har særlig vært aktuelt for dokumenter fra Riksrevisjonen, men problemstillingen kan også oppstå for eksempel i forbindelse med granskingskommisjoner. Det foreslås uttrykkelig presisert at det også i slike tilfeller skal innhentes uttalelse fra det aktuelle fagdepartementet før det kan tas beslutning om avgradering.

6. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører

Gjeldende ordning med at presidentskapet ved begynnelsen av hver stortingsperiode oppnevner et utvalg på tre medlemmer til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører foreslås tatt inn i reglementet.

Det er praksis at utenriks- og forsvarskomiteens leder også leder dette utvalget, og at et medlem av utenriks- og forsvarskomiteen er nestleder. Regjeringen er representert ved et medlem foreslått av Utenriksdepartementet.

Det foreslås videre at det fastsettes at Stortingets administrasjon er sekretær for utvalget. I praksis ivaretas denne oppgaven av stortingsarkivaren.

Det foreslås i tillegg at presidentskapet gis myndighet til å fastsette utfyllende retningslinjer for utvalgets arbeid.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn følgende utforming av nytt reglement:

«Reglement for avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget

§ 1 Avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget

Følgende dokumenter utstedt i Stortinget som en del av dets parlamentariske virksomhet, vurderes for avgradering senest etter 30 år:

• a) Dagsorden, protokoller og referater fra møter for lukkede dører i Stortinget med tilhørende innstillinger og eventuelle andre dokumenter tilhørende saken utstedt i Stortinget.

• b) Dagsorden, protokoller og referater fra forhandlinger i den utvidede utenriks- og forsvarskomité som er underlagt taushetsplikt.

• c) Dagsorden, protokoller og referater fra forhandlinger i Europautvalget som er underlagt taushetsplikt.

• d) Stenografiske referater fra høringer for lukkede dører i komiteene.

Dokumenter som ikke blir avgradert etter 30 år, revurderes etter 40 år og deretter hvert 10. år.

§ 2 Prosedyre ved avgradering

Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører.

Når dokumenter utstedt i Stortinget bygger på et dokument oversendt fra regjeringen eller en redegjørelse av et medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartementet, eventuelt Statsministerens kontor. Tilsvarende gjelder dersom dokumenter utstedt i Stortinget bygger på et dokument oversendt fra eksternt organ, kommisjon eller utvalg for Stortinget, som igjen bygger på informasjon innhentet fra regjeringen.

§ 3 Søknader om innsyn

Presidentskapet kan etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører samtykke i at det gis innsyn i dokumenter som nevnt i § 1, herunder fastsette nærmere vilkår for innsyn.

Ved behandling av søknader om innsyn gjelder § 2 annet ledd tilsvarende.

§ 4 Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører

Presidentskapet utnevner ved begynnelsen av hver stortingsperiode et utvalg på tre medlemmer, hvorav ett medlem foreslått av Utenriksdepartementet, for å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører.

Stortingets administrasjon er sekretariat for utvalget.

Presidentskapet kan fastsette utfyllende retningslinjer for utvalgets arbeid.»

5.3 Forhold som ikke omfattes av reglementet

I likhet med det gjeldende reglementet foreslås det at delegeringen til presidentskapet begrenses til å gjelde dokumenter utstedt i Stortinget, det vil si at det ikke omfatter adgang til å avgradere dokumenter utstedt av andre organer.

Som etter gjeldende regelverk legges det opp til at beslutning om avgradering av dokumenter utstedt i departementene tas av det departement som har utstedt dokumentet. Dette vil typisk være tilfelle dersom statsråden sender et brev til Stortinget med gradert innhold, men også dersom det unntaksvis skulle bli fremmet en gradert proposisjon eller melding, slik en tidligere har sett enkelte eksempler på.

Det har, blant annet under henvisning til Grunnloven § 84, vært alminnelig antatt at Stortinget selv har kompetanse til å avgradere og offentliggjøre opplysninger som er beskyttet av hensyn til offentlige interesser, også opplysninger om forhold i forvaltningen. Dette ble for eksempel gjort ved avgradering av Lund-kommisjonens rapport i 1996, slik at Stortinget kunne få et ugradert dokument til behandling. I Innst. 259 L (2016–2017) fra Stortingets presidentskap ble det tatt inn en nærmere omtale av Stortinget i plenum sin kompetanse til å avgradere dokumenter, og det ble lagt til grunn at dette i så fall må skje i lovs form. Et flertall i Stortinget ønsket i denne konkrete saken, som gjaldt Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med objektsikkerhet i politiet og Forsvaret, ikke å avgradere de aktuelle dokumentene.

Reglementet forutsetter videre at sakene er ferdigbehandlet i Stortinget. Reglementet gjelder således ikke spørsmål om avgradering som kan oppstå under behandlingen av en sak.

Reglementet omfatter heller ikke protokoller fra ordinære møter i fagkomiteene, selv om også komitémøter holdes for «lukkede dører» etter fo. § 25. Når hvert storting har endt sine forhandlinger, leveres komiteens protokoller med tilhørende dokumenter til Stortingets arkiv, jf. fo. § 29 første ledd. Spørsmål om innsyn i komiteenes protokoller og fagkomiteens korrespondanse avgjøres av Stortingets administrasjon etter Stortingets regler om dokumentinnsyn.

Reglementet gjelder heller ikke dokumenter utstedt av Stortingets administrasjon. For Stortingets administrasjon vil sikkerhetslovens regler om avgradering gjelde, jf. bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon vedtatt 19. desember 2018.