Innhald

Del I Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m., jf. lov om Riksrevisjonen § 9 andre ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.

Omfanget av kontrollen

Riksrevisjonens kontroll for 2017 har omfattet 51 heleide aksjeselskaper, 32 deleide aksjeselskaper, ett ansvarlig selskap med delt ansvar, 7 allmennaksjeselskaper (ASA), 8 statsforetak, 4 regionale helseforetak og 7 selskaper som er organisert ved særskilt lov, herunder ett særlovselskap som omfatter 14 studentsamskipnader.

For 2017 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet.

Sentrale funn fra forvaltningsrevisjonene

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av statlige selskaper for 2017 har omfattet seks saksforhold.

Nærmere om Riksrevisjonens merknader:

  • Riksrevisjonens undersøkelse av godtgjørelse til styret og daglig leder i statlig heleide selskaper viser at økningen i godtgjørelse til styrene i 27 av 43 selskaper i perioden 2015–2017 har vært større enn den generelle lønnsveksten i samfunnet. For ni av styrelederne var økningen på mer enn 10 pst. Når det gjelder daglig ledere, har 24 av 43 i perioden 2014–2017 hatt en lønnsvekst som er høyere enn den gjennomsnittlige årlige lønnsveksten i samfunnet. Sju av disse har hatt en samlet vekst i godtgjørelse på mellom 20 og 40 pst. i perioden.

  • Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at rapporteringen og åpenheten om kostnadene til styrer og daglig ledere samt kostnadene til styreansvarsforsikringer er utilstrekkelig framstilt i årsregnskapene til flere av selskapene. Antall selskaper med styreansvarsforsikring har økt fra 22 i 2014 til 29 i 2017. I tillegg har kostnadene som selskapene har til styreansvarsforsikringer, økt i perioden. Samlet betalte selskapene med styreansvarsforsikring 3 301 914 kroner i forsikringspremie i styreperioden 2016–2017. Etter Riksrevisjonens vurdering bør departementene ta stilling til om denne kostnaden er å anse som en del av styrets samlede godtgjørelse.

  • Departementenes retningslinjer gir ikke god nok veiledning i å identifisere den innsideinformasjonen de har som sektormyndighet. Selv om departementene ikke er lovpålagt å føre innsidelister, vil listeføring være et viktig hjelpemiddel for å ivareta kravet som loven stiller om at den som har innsideinformasjon, skal utvise tilbørlig aktsomhet i sin behandling av denne. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det ikke føres innsidelister i alle tilfellene der det foreligger innsideinformasjon. Riksrevisjonen mener at alle tilfellene der det er blitt konkret vurdert om det finnes eller skapes innsideinformasjon, bør dokumenteres. Svakheter i håndteringen av innsideinformasjon innebærer risiko for at slike opplysninger kan misbrukes. Det er derfor viktig for tilliten både til verdipapirmarkedene og forvaltningen at departementene håndterer innsideinformasjonen på en betryggende måte. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at departementene ikke har identifisert det som en risiko at innsideinformasjon kan misbrukes eller komme på avveie. Departementene kontrollerer ikke om de ansatte kjenner regelverket, eller om de håndterer informasjon på en forsvarlig måte. Riksrevisjonen mener at fraværet av slike kontroller er kritikkverdig fordi det innebærer at departementene ikke kan vite om regelverket for informasjonssikkerhet følges, og dette kan svekke tilliten til at staten som eier og sektormyndighet håndterer innsideinformasjon på en tilbørlig aktsom måte. Riksrevisjonen konstaterer at det er stor variasjon i hvor strenge retningslinjer departementene har fastsatt for ansattes eierskap til og handel med verdipapirer, uten at det ser ut til å være gode grunner for disse forskjellene.

  • Riksrevisjonens undersøkelse av helseforetakenes bruk av legeressurser viser at kapasiteten ved mange poliklinikker ikke blir godt nok utnyttet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan mange poliklinikker øke aktiviteten og dermed redusere ventetiden for pasienter som venter på utredning. For å kunne møte den forventet voksende etterspørselen etter spesialisthelsetjenester i årene som kommer, er det etter Riksrevisjonens vurdering behov for en mer effektiv bruk av legeressursene gjennom mer systematisk planlegging og oppfølging av aktiviteten ved sykehusene. Helseforetakene skal ha en planlegging for bemanning og timetildeling på minimum seks måneder. Det er stor forskjell mellom poliklinikkene i hvor langt framover de planlegger legenes aktiviteter. Den viktigste årsaken til kort planlegging er manglende oversikt over legeressursene. I poliklinikker med kort planlegging er det relativt sett flere pasienter som ikke får gjennomført konsultasjon innen planlagt tid. Riksrevisjonen mener at en viktig effekt av god og langsiktig planlegging vil være at flere pasienter kommer til time til planlagt tid og innenfor det som er medisinsk forsvarlig. Etter Riksrevisjonens vurdering kan også en bedre prioritering av pasienter i mange poliklinikker frigjøre legetimer som kan brukes til pasienter med større behov. Videre kan ledelsen oppnå mer effektiv bruk av legeressursene med mer brukervennlige elektroniske systemer.

  • Helse Sør-Øst har ikke nådd målet om bedre pasientsikkerhet og økt effektivitet ved innføring av en felles radiologiløsning for helseforetakene i regionen. Radiologiprogrammet inngår som én av flere satsinger i Digital fornying – Helse Sør-Østs regionale program for fornying og standardisering av arbeidsprosesser og teknologi. Planleggingen og gjennomføringen av radiologiprogrammet har pågått i sju år, med betydelig ressursbruk og økonomisk tap. Løsningen har ikke vært god nok, og den har vært til stor belastning for involvert personell. Dette kan ha svekket pasientsikkerheten, noe Riksrevisjonen mener er alvorlig. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at Helse Sør-Øst RHF verken klarte å tydeliggjøre hvilken løsning sykehusene i helseregionen hadde behov for, eller å kvalitetssikre tilbudene godt nok. Manglende beslutningsevne og risikostyring førte til at Helse Sør-Øst RHF verken klarte å heve kjøpet eller å tilpasse produktet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det sterkt kritikkverdig at radiologiprogrammet ikke ble styrt etter nytte og risiko, at styrende organer ikke forvaltet styringsmyndigheten sin på en målrettet og god måte, og at oppdragsgiveren ikke fulgte leverandøren godt nok opp.

  • De fleste styrene i helseforetakene får mye informasjon om kvalitet og pasientsikkerhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er imidlertid styrene for passive i sin rolle med å påse at de får nødvendig informasjon om vesentlige utfordringer. Slik informasjon er nødvendig for at styrene skal kunne føre tilsyn med at foretakene drives forsvarlig, og at de jobber systematisk med kvalitetsforbedring. Mange av styrene i foretakene følger ikke godt nok opp at risikostyringen og styringssystemet fungerer. Styrene har dermed ikke tilstrekkelig kjennskap til om styringssystemet bidrar til kvalitetsforbedring. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette kritikkverdig. Videre sikrer ikke prosessen med styrevalg i Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene godt nok at hvert styre samlet sett har riktig kompetanse. Riktig kompetanse er en forutsetning for at styret skal kunne ivareta sitt overordnede ansvar for forvaltningen av foretaket.

  • Riksrevisjonens undersøkelse viser at Avinor AS har hatt en sterk inntektsvekst, men at kostnadsveksten har vært høyere. I perioden 2008–2017 økte konsernets driftsinntekter med 5,1 pst. årlig, mens driftskostnadene økte med 6,1 pst. årlig. Avinors driftskostnader per passasjer har økt kraftig i perioden 2010–2017, mens de sju lufthavnselskapene som Avinor er sammenlignet med, i gjennomsnitt har hatt en reduksjon i disse kostnadene. En stor del av kostnadsveksten kan forklares med selskapets store investeringsprosjekter, men det har også vært kostnadsvekst på andre områder. Etter Riksrevisjonens vurdering er kostnadsveksten og den svekkede lønnsomhetsutviklingen kritikkverdig og ikke i tråd med kravet om effektiv drift. En vesentlig andel av Avinors investeringsprosjekter, 41 pst., overholder ikke de opprinnelige kostnadsrammene. Sluttkostnaden for Avinors portefølje av prosjekter lå i gjennomsnitt 7 pst. høyere enn kostnadsrammen. Etter Riksrevisjonens vurdering følger både ledelsen og styret for lite opp at sluttkostnadene er innenfor vedtatte kostnadsrammer, og Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at en vesentlig andel av investeringsprosjektene ikke overholder de opprinnelige kostnadsrammene. Samferdselsdepartementet har ikke benyttet eierdialogen godt nok til å sikre seg informasjon som gjør eier i stand til å følge med på om Avinor utfører samfunnsoppdraget og de samfunnspålagte oppgavene på en kostnadseffektiv måte.

Riksrevisjonens årlige kontroll

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning om forvaltningen av statens interesser for alle selskapene som Riksrevisjonen fører kontroll med. I hovedsak mottas statsrådens beretning innenfor de fastsatte fristene, og i de fleste tilfeller gir beretningene tilstrekkelig informasjon om de emnene det har blitt forespurt om i brevet til statsråden.

I lov om aksjeselskaper § 5-5 andre ledd punkt 2 stilles det krav om at ordinær generalforsamling i aksjeselskaper skal behandle «andre saker som etter loven eller vedtektene hører under generalforsamlingen». Etter en endring i lov om årsregnskap mv. stilles det fra og med 2017 ikke krav om at små foretak skal utarbeide årsberetning. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at det for flere små foretak under Kunnskapsdepartementet fortsatt er stilt krav i selskapenes vedtekter om behandling av årsberetning på generalforsamlingen. Riksrevisjonens gjennomgang av generalforsamlingsprotokoller viser at sju selskaper ikke har behandlet årsberetning i 2017, selv om det er stilt krav om det i selskapenes vedtekter. Riksrevisjonen har tatt dette opp med Kunnskapsdepartementet, som igjen har tatt saken opp med universitetene og høyskolene som forvalter eierskapet i selskapene. Riksrevisjonen forutsetter at Kunnskapsdepartementet følger opp at selskapenes vedtekter endres i tråd med regnskapsloven.

I den årlige kontrollen er det grunnlag for merknader i én sak under Helse- og omsorgsdepartementet: Stortinget ble informert om Helse Sør-Øst RHFs program for fornying og standardisering av arbeidsprosesser og teknologi – Digital fornying – høsten 2013 og ble da opplyst om at programmet var kostnadsberegnet til 5,5 mrd. kroner.

Programmet skal sørge for at målene i regionens IKT-strategi nås. Målene er også i tråd med målene i Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal. Digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren. Helse- og omsorgsdepartementet har ikke noe klart estimat av sluttkostnaden for programmet. Foreløpig er det bokført tap på rundt 270 mill. kroner. Det synes uklart om ambisjonen i de opprinnelige programmene blir nådd. Det er heller ikke mulig å si noe om når de ulike satsingsområdene som skulle vært ferdige i 2017, er avsluttet, eller å få en oversikt over gevinster av det opprinnelige programmet. Riksrevisjonen mener at Stortinget burde ha fått en samlet orientering om status for programmet. Stortinget er i etterkant kun orientert om problemer i enkeltprosjekter eller enkelthendelser som er omtalt i media.

Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Riksrevisjonen har fulgt opp sju saker som tidligere er rapportert i Dokument 3:2 (2015–2016). Samtlige sju saker er avsluttet.