1. Sammendrag

I Dokument 12 (2015–2016) er det fremsatt tre grunnlovsforslag som gjelder Grunnloven § 108. Bestemmelsen slår fast at den samiske folkegruppe har rett til å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, og bygger i sin opprinnelige form på et forslag som ble fremsatt og grundig omtalt i Samerettsutvalgets første utredning, NOU 1984:19 Om samenes rettsstilling, ledet av professor Carsten Smith.

Etter språkreformen i 2014 lyder bestemmelsen som følger:

«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

–

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Siden de fremsatte forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd, hvor det fremgår at saker som hører sammen, så langt som mulig skal tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

1.1 Forslag nr. 1 (Dokument 12:1 (2014–2015))

Grunnlovsforslag nr. 1 fra Martin Kolberg, Helga Pedersen, Abid Q. Raja, Hans Fredrik Grøvan, Karin Andersen, Rasmus Hansson, Gunvor Eldegard og Jette F. Christensen om endring av Grunnloven § 108 (samene som urfolk) ble fremsatt 7. oktober 2014. Forslaget skal erstatte nåværende § 108 i Grunnloven.

Menneskerettighetsutvalgets rapport (Dokument 16 (2011–2012))

Den tverrpolitiske gruppen representanter viser i forslaget til at Stortingets presidentskap 18. juni 2009 nedsatte et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.

I mandatet ble det fremhevet at det er nødvendig å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens forhold.

Det ble vist til Grunnloven § 110 c (nåværende § 92) om statens plikt til å respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.

Videre ble det i mandatet pekt på at Norge har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning hvis det er motsetning. Det var derfor viktig at det ble foretatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene, trekkes inn.

Hensikten med gjennomgangen var å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter som naturlig hører hjemme i ordinær lovgivning.

På dette grunnlaget skulle Menneskerettighetsutvalget vurdere hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene burde utformes.

Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16 (2011–2012).

Rapporten dannet utgangspunkt for Grunnlovsforslag 12:31 (2011–2012) om grunnlovfesting av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, herunder ny Grunnloven § 108 om samisk språk, kultur og samfunnsliv.

Komitébehandlingen av Grunnlovsforslag 12:31 (2011–2012) og forslaget til § 108

I Innst. 187 S (2013–2014) om forslaget til Grunnloven § 108 om samisk språk, kultur og samfunnsliv uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at grunnlaget for norsk samepolitikk er at staten Norge er etablert på territoriet til to folk – nordmenn og samer – og at begge folk har samme rett til og samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Flertallet viser til at Norge i 1989 ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Det var klart forutsatt at konvensjonen skulle gjelde for samene i Norge.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 108 i Grunnloven om retten til samisk språk, kultur og samfunnsliv til erstatning for nåværende Grunnloven § 110 a. Bestemmelsen var ment som, og skal fortsatt etter denne endring, leses som en understrekning av norske myndigheters ansvar for at den samiske kultur blir opprettholdt og gitt mulighet til videre utvikling. Flertallet deler Menneskerettighetsutvalgets og Samerettsutvalgets (NOU 1984:19) vurdering om at utviklingen tilsier at samene bør bli definert som urfolk fremfor minoritet. Flertallet henviser til ILO-konvensjonen nr. 169 og den der formulerte definisjon av urfolk. Det sentrale er her om noen nåværende gruppe har en tilknytning til et bestemt område fra før de nåværende statsgrenser ble etablert i de aktuelle områder. Flertallet henviser også til Høyesteretts plenumsavgjørelse i Selbusaken fra 2001 (Rt. 2001 s. 769, s. 790–791) hvor det uttales at det ikke er tvilsomt at samene etter definisjon i ILO-konvensjonen har status som urfolk i Norge. Flertallet understreker at flertallet av verdens samer bor i Norge, og at den norske stat således har et særlig ansvar og forpliktelser overfor den samiske befolkning.

På dette grunnlag innstiller komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, på alternativ 1 B slik at paragrafen lyder:

§ 108

Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at samene, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

§ 108

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at samane, som urfolk, kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Et mindretall, Senterpartiet, innstilte på et annet forslag til endring av § 108. Høyre og Fremskrittspartiet innstilte på at ingen av forslagene bifalles.

Innstillingen ble behandlet av Stortinget 13. mai 2014. Ingen av alternativene til ny § 108 fikk tilstrekkelig grunnlovsmessig flertall.

På denne bakgrunn fremmer forslagsstillerne et tverrpolitisk forslag til ny § 108 i Grunnloven.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

Ǥ 108 skal lyde:

Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at samene, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

–

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at samane, som urfolk, kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

1.2 Forslag nr. 28 (Dokument 12:28 (2015–2016))

Grunnlovsforslag nr. 28 fra Martin Kolberg, Helga Pedersen, Kirsti Bergstø, Torgeir Knag Fylkesnes og Abid Q. Raja gjelder endring i Grunnloven § 108 (anerkjennelse av det samiske folk). Forslaget ble fremsatt 30. september 2016.

Bakgrunn

Forslagsstillerne viser til at Grunnloven § 108 slår fast at «den samiske folkegruppe» har rett til å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

På forespørsel fra Sametinget utarbeidet Carsten Smith i juni 2015 en juridisk betenkning om endring av Grunnloven § 108. Bakgrunnen for betenkningen var rapporten fra Stortingets menneskerettighetsutvalg om menneskerettigheter i Grunnloven, avgitt til Stortingets presidentskap 10. januar 2012, jf. Dokument 16 (2011–2012).

Med grunnlag i Carsten Smiths juridiske betenkning fattet Sametinget i september 2015 følgende vedtak:

«Sametinget ber representantene på Stortinget om å fremme forslag om endret ordlyd av Grunnlovens § 108 som legger til rette for behandling og vedtak i stortingsperioden 2017–2021. Sametinget viser til betenkning om forslag til endring av ordlyd utarbeidet av professor Carsten Smith.

Sametinget ber om at følgende forslag, som møter kravene om en ordlyd som er i samsvar med anerkjent språkbruk i det offentlige liv og samenes status etter folkeretten, fremmes og vedtas:

’Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som landets urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv’.»

Forslagsstillerne viser til at et bredt flertall på Stortinget har lagt til grunn at samene er et folk. Senest ble dette uttrykt av en enstemmig kommunalkomité i Innst. 57 S (2014–2015) om Sametingets virksomhet 2013:

«… staten Norge er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, og at begge folkene har samme rett til og det samme kravet på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Samene er et urfolk som har folkerettslig krav på et særlig kulturvern. Dette er nedfelt i Grunnloven § 108 som pålegger ‘statens myndigheter å legge til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv’.»

Forslagsstillerne viser til at det er et solid og bredt faglig grunnlag for å konkludere med at samene er å anse som et folk etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 1, som sier at:

«Alle folk har selvbestemmelsesrett. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling, og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.»

Selvbestemmelse

I forbindelse med vurderingen av om betegnelsen «folk» og «urfolk» bør tas inn i Grunnloven, vil det være naturlig at spørsmålet om selvbestemmelse kommer opp. I Carsten Smiths betenkning til Sametinget omtales dette slik:

«Jeg anser rapporten fra Stortingets Menneskerettighetsutvalg for å gi et riktig bilde når det påpeker at en synliggjøring av samene som folk eller urfolk i Grunnloven kan aktualisere spørsmålet om betydningen av bestemmelsene i SP og ØSK felles artikkel 1 om folkenes rett til selvbestemmelse, men at dette ikke bør være til hinder for at samene omtales som et folk eller urfolk i Grunnloven.

Denne konklusjon blir vesentlig bestyrket når man ser hvordan våre statsmakter og ledende personer i det offentlige liv omtaler samene. Det er i det foregående dokumentert hvordan Regjeringen i sine stortingsmeldinger og Stortingets komiteer i sine innstillinger benytter formuleringen ‘samiske folk’ på litt ulike måter en rekke ganger, og uten å reise dette spørsmålet.

Jeg mener at denne språkbruk fra våre statsmakter er så omfattende at den bør være avgjørende.»

Forslagsstillerne slutter seg til en slik vurdering.

Sverige og Finland

Forslagsstillerne viser til at ved endringen av den svenske grunnloven i 2010 omtales samene som folk, og i den finske grunnlovsendringen fra 2000 omtales samene som urfolk. Forslagsstillerne mener det er av betydning at også ordlyden i den norske Grunnloven bidrar til størst mulig grad av rettsharmoni mellom de nordiske land i bestemmelsene om samene. Det er rettslig og politisk uomtvistet både nasjonalt og internasjonalt at samene er et urfolk. Høyesterett har slått fast dette, og samene er anerkjent som urfolk i kraft av ratifikasjonen av ILO-konvensjon nr. 169.

Begrepene

Forslagsstillerne viser til at begrepene «folk» og «urfolk» ikke er gjensidig ekskluderende, men utfyller hverandre både i lys av folkeretten og politiske prinsipputtalelser. En endring fra dagens ordlyd «den samiske folkegruppe» til «det samiske folk, som er landets urfolk» imøtekommer etter forslagsstillernes syn kravet om en ordlyd som både er i samsvar med samenes status etter folkeretten og med anerkjent språkbruk i det offentlige liv.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

Ǥ 108 skal lyde:

Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som landets urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

–

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at det samiske folk, som landets urfolk, kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

1.3 Forslag nr. 37 (Dokument 12:37 (2015–2016))

Grunnlovsforslag nr. 37 frå Per Olaf Lundteigen og Kjersti Toppe gjelder endring av Grunnloven § 108.

Forslagsstillarane fremjar forslag om endring av § 108 slik at «det samiske folket» erstattar omgrepet «den samiske folkegruppa».

Ved den språklege fornyinga av Grunnlova i 2014 vidareførte Stortinget omgrepet «den samiske folkegruppa» (på bokmål: «den samiske folkegruppe») fordi dei alternative forslaga til ordlyd i § 108 ikkje oppnådde tilstrekkeleg fleirtal i Stortinget.

I tilhøyrande tilråding frå kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Innst. 187 S (2013–2014), rådde fleirtalet i komiteen, sett saman av medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet Dei Grøne, Stortinget til å vedta følgjande ordlyd (dåverande alternativ 1 B):

«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at samane, som urfolk, kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Fleirtalet i komiteen tilrådde samstundes subsidiært følgjande ordlyd:

«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at det samiske folket kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Eit mindretal i komiteen, medlemen frå Senterpartiet, tilrådde òg sistnemnde alternativ. Ved voteringa røysta 92 representantar for dette alternativet, medan 76 representantar røysta imot. Forslaget om å ta inn føresegna med omgrepet «det samiske folket» oppnådde slik ikkje tilstrekkeleg fleirtal i Stortinget.

Forslagsstillarane siterar følgjande frå Innst. 187 S (2013–2014):

«Komiteens medlemmer fra Høyre og Senterpartiet viser til uttrykket ‘den samiske Folkegruppe’ i dagens grunnlov § 110 a. I Samerettsutvalgets første delinnstilling av 1984 (NOU 1984:19) Om samenes rettsstilling, ble det konkludert med at samene i alle henseender er å anse som et folk. At man i forslaget til grunnlovsparagraf, som ble framsatt i Stortinget 21. september 1984 og vedtatt som § 110 a 21. april 1988, brukte uttrykket ‘den samiske Folkegruppe’, var visstnok begrunnet med at man her mente den delen av det samiske folket som bor i Norge.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at paragrafen ikke gir individet noen rettigheter. Man kan ikke vise til paragrafen i tvister ved domstolene om konkrete rettigheter. Men den foreskriver hvilke vurderinger som skal legges til grunn for tiltak og avgjørelser som gjelder kollektivet samene. Det ligger altså en viss rettslig forpliktelse for statsmyndighetene for bl.a. tolking av lover og for skjønnsutøvelsen når det gjelder samene som gruppe. Den vil ikke være forskjellig om man bruker betegnelsen ‘det samiske folk’ eller for den del ‘samene som urfolk’».

Om uttrykket ‘samene som urfolk’’

Dette medlem viser videre til at begrepet ‘urfolk’ er blitt til etter en prossess fra 1982 til 2007 ledet av FNs høykommisær for menneskerettigheter i Genève hvor erklæringen ‘United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples’ utgjør et foreløpig klimaks med Generalforsamlingens vedtak i 2007. I mellomtiden ble ILOs urfolkskonvensjon (Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries) vedtatt av ILO i 1989 og ratifisert av Norge i 1990 som første land. Så langt er ILO-konvensjonen den eneste rettslig bindende konvensjon som gjelder urfolk. Erklæringen er derimot ikke rettslig bindende for noe land. I hele prosessen om erklæringen har det fra urfolkene vært et ønske å bli betegnet som ‘folk’ (‘peoples with an -s’).

Uttrykket ‘det samiske folk’ vil naturligvis også gjelde kollektivet samer og er for den del ikke forskjellig fra de to andre nevnte betegnelser.

Betegnelsen ‘urfolk’ er en minstestandard som skal kunne brukes om alle grupper som ikke har vært delaktige i etableringen av nasjonalstatene. Den har vært nødvendig å innarbeide for overhodet å få til en noenlunde ordnet dialog med de mest negative nasjonalstater om minstestandarder.

Om uttrykket ‘det samiske folk’’

Videre viser dette medlem til at som anført ovenfor, konkluderte Samerettsutvalget i sin tid med at samene er et folk.

I den samepolitiske erklæringen fra Samekonferansen i 1971 het det at samer er samer, og vil være samer uten dermed å være verken mer eller mindre enn andre folk i verden. Samiske organisasjoner har også omtalt samene selv som et folk. Betegnelsen ‘folk’ er både i nasjonal og internasjonal lovgivning mye klarere og sterkere enn begrepet ‘urfolk’. Den uttrykker også den likeverdighet som HM Kongen uttrykte i 1997 i sin tale til Sametinget ved å slå fast at staten Norge er etablert på territoriet til to folk, nordmenn og samer.

Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) av 21. mai 1999 viser til bl.a. 5 konvensjoner som ‘skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge’ og blant dem er de to FN-konvensjonene av 1966, nemlig De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter. I dem omtales ‘folk’, men ikke ‘urfolk’. Betegnelsen ‘folk’ har derfor en svært sterkere stilling enn ‘urfolk’.

Bruken av uttrykket ‘det samiske folk’ utelukker ikke at samene også er et urfolk.

Komiteens medlem fra Senterpartiet innstiller på denne bakgrunn på alternativ 2 B, slik at ny § 108 skal lyde:

§ 108

Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at det samiske folk kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

§ 108

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at det samiske folket kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Forslagsstillarane fremjar på denne bakgrunn forslag til endring av Grunnlova § 108 ved at omgrepet «det samiske folk» erstattar «den samiske folkegruppa».

Forslagsstillarane fremjar følgjande forslag:

Ǥ 108 skal lyda:

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at det samiske folket kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.

–

Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at det samiske folk kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»

Neste kapittel