Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen,
Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø
Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A.
Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen
og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav
Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre,
Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad
Valen, viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget
i brev av 5. april 2017 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg
til denne innstillingen.
Komiteen understreker betydningen
av å arbeide aktivt både nasjonalt og internasjonalt for å motvirke
svart økonomi og uønsket skattetilpasning. Land-for-land-rapportering
(LLR) er et viktig virkemiddel for å sikre at nærmere bestemte foretak
som driver virksomhet innen utvinningsindustrien og/eller skogdrift
innen ikke-beplantet skog (urskog), skal utarbeide og offentliggjøre
en årlig rapport om sin virksomhet på land- og prosjektnivå. De
utvidede opplysningskravene i LLR-forskriften § 4 tredje ledd har
til hensikt å gjøre det enklere å vurdere foretakenes betalinger
til myndigheter opp mot foretakenes uttak av naturressurser.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at opplysningskravene i § 4 tredje ledd derfor er koblet
sammen med foretakenes betaling til myndigheter. Flertallet viser til at for
å redusere administrative kostnader for de rapporteringspliktige,
har LLR-regelverket i EU og i Norge en nedre grense for hvilke betalinger
som må rapporteres.
Flertallet vil videre vise
til at spørsmålet om å innta LLR i noter til årsregnskapet ble vurdert
i forbindelse med vedtakelsen av LLR-regelverket i 2013, jf. Prop.
1 LS (2013–2014) kapittel 20.9. Det ble vist til at notene knytter
seg til enkeltposter i årsregnskapet, og at det ville gjøre LLR
mindre oversiktlig dersom disse presentasjonsmessig ble skilt fra opplysningene
om foretakets utbetalinger til myndighetene. Videre vil en integrering
av LLR i årsregnskapet, enten i balansen/resultatregnskapet eller
i noter til regnskapet også innebære at opplysningene i LLR-rapporten
underlegges krav om full revisjon.
Flertallet viser for øvrig
til at LLR-regelverket vil bli evaluert våren 2017.
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at land-for-land-rapportering
er et viktig virkemiddel i kampen mot skatteomgåelse, urimelig forretningsførsel og
ulike former for korrupsjon. Disse medlemmer mener norske
myndigheter bør være en pådriver for å etablere et mest mulig effektivt
LLR-regelverk internasjonalt. Det er først og fremst når et slikt regelverk
praktiseres internasjonalt, at det vil ha ønsket effekt. Samtidig
er det rom for at Norge kan ha et noe strengere regelverk enn internasjonale
standarder og derved gå foran med et godt eksempel.
Disse medlemmer ønsker å påpeke
at det i dag eksisterer to ulike LLR-regelverk i norsk rett. Det
ene, «LLR for skatteformål», som ble vedtatt gjennom Stortingets
behandling av Prop. 120 L (2015–2016), jf. Innst 42 L (2016–2017),
gjelder store selskaper og innebærer rapportering til skattemyndighetene
og ikke til offentligheten. Dette regelverket er den norske implementeringen
av BEPS-pakken («base erosion and profit shifting» – tap av skattegrunnlag
og overskuddsflytting) fra OECD.
Det andre, «LLR for utvinningsindustrien»,
ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av statsbudsjettet for
2014, jf. Innst. 4 L (2013–2014). «LLR for utvinningsindustrien»
representerer norsk oppfølging av EU-regelverk (direktiv 2013/34/EU),
og alle tall offentliggjøres. Regelverket gjelder store og mellomstore
selskaper som utvinner nærmere spesifiserte naturressurser i andre
land. Formålet med dette lovverket var opprinnelig å synliggjøre
skatteinntekter til land med utvinningsindustri og slik ansvarliggjøre
myndighetene i disse landene for bruken av disse inntektene. Fra
og med 1. januar 2017 er det imidlertid inntatt en ny formålsparagraf
i «LLR for utvinningsindustrien» som også inkluderer å «synliggjøre selskapenes
skattetilpasning».
Disse medlemmer påpeker at
Sosialistisk Venstrepartis representantforslag angår dette andre LLR-regelverket
– «LLR for utvinningsindustrien». Gjennom forslaget prøver man langt
på vei å tilpasse forskriften den nye formålsbestemmelsen fra 2017 (del
1a av forslaget) og i tillegg gjøre rapporteringskravene mer rigide
(del 1b og 2 av forslaget).
Disse medlemmer anfører at
forslagets del 1 med fordel kan brytes ned i henholdsvis del 1a
og del 1b, der del 1a innebærer at det skal gis utvidede opplysninger
uavhengig av materialitetsgrensen og del 1b innebærer at bestemmelsen
om at de utvidede opplysningene skal hentes fra årsregnskapet, skal gjøres
mer rigid. Del 2 innebærer at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen
skal tas inn som note i finansregnskapet. Del 1b og 2 deler altså
den egenskapen at de gjør rapporteringsregimet mer rigid og tettere
knyttet opp mot regnskapet.
Disse medlemmer ønsker først
å knytte noen kommentarer til del 1a av forslaget, som har en lang
historie i finanskomiteen i likhet med den nye formålsparagrafen
som altså ble inntatt med virkning fra 1. januar 2017.
Allerede da regelverket ble innført,
ba det borgerlige flertallet i komiteen regjeringen «sikre at det i
regelverket om land-for-land rapportering innarbeides mål om å synliggjøre
uønsket skattetilpasning» (Innst. 4 L (2013–2014), s. 34). Senterpartiet,
Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet i den samme
innstillingen et forslag med en annen ordlyd, men med tilsvarende
meningsinnhold:
«Stortinget ber regjeringen utrede
om formålet med loven om land-for-land rapportering skal utvides
til også å omfatte skatteunndragelse, og legge fram forslag for
Stortinget senest i forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett
for 2014.» (Forslag 2 i Innst. 4 L (2013–2014))
I praksis var det allerede da konsensus
i komiteen om å innta den nye formålsparagrafen i regelverket. Gitt
denne enigheten og senere anmodninger fra Stortinget i samme anledning
(bl.a. vedtak nr. 792, 19. juni 2015) mener disse medlemmer det er uheldig
at regjeringen ventet helt til 1. januar 2017 med å endre formålsparagrafen
i forskriften i tråd med et samlet stortings ønske.
Disse medlemmer mener også
det er uheldig at regjeringen ikke samtidig valgte å tilpasse forskriften
slik at det rent faktisk vil være mulig å oppnå det den nye formålsbestemmelsen
krever.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at når nye formålsparagrafer inntas i et regelverk, bør det også
legges til rette for at disse kan realiseres. All den tid innbetalinger
av skatt til skatteparadiser ofte vil være i begrenset størrelsesorden,
synes «LLR for utvinningsindustrien» ikke å kunne «bidra til økt åpenhet
om foretakenes skatteposisjonering» (sitat fra den nye formålsparagrafen)
dersom det fortsatt ikke skal rapporteres fra land der samlet skatteinnbetaling
er mindre enn 800 000 kroner i løpet av et kalenderår (den såkalte
materialitetsgrensen).
Disse medlemmer peker på at
materialitetsgrensen svarer på forskriftens opprinnelige formål:
å ansvarliggjøre myndigheter i land der det utvinnes naturressurser,
for de inntekter disse mottar. Da er det fornuftig at rapportering
ikke skal gjøres fra land der skatteinnbetalingene er små. Imidlertid
er forskriftens formål nå utvidet til også å skulle bidra til økt åpenhet
om selskapenes skatteposisjonering. Ut fra et slikt formål er materialitetsgrensen
meget uhensiktsmessig. Materialitetsgrensen hindrer rapportering
fra kanskje nettopp de land og prosjekter der rapportering er mest
nødvendig, nemlig der det betales lite eller ingenting til myndighetene.
Disse medlemmer vil i den anledning
trekke frem at Senterpartiet, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti
allerede i Innst. 4 L (2013–2014) fremmet følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede
utvidelse av loven om land-for-land rapportering slik at de berørte selskapene
også må rapportere på sin virksomhet i land hvor de har støttefunksjoner,
herunder skatteparadis, og legge fram et forslag om dette senest
i forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett for
2014.» (Forslag 1 i Innst. 4 L (2013–2014))
Dette er et forslag som for alle praktiske
formål tilsvarer del 1a av Sosialistisk Venstrepartis foreliggende
representantforslag.
Disse medlemmer støtter på
denne bakgrunn del 1a av representantforslaget og fremmer følgende
forslag:
«Stortinget
ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering
slik at den sikrer at der det skal gis utvidede opplysninger, skal
dette gis uavhengig av materialitetsgrense.»
Disse medlemmer presiserer
at dette forslaget er identisk med forslag 1 i representantforslaget foruten
at del 1b er tatt ut («i tråd med årsregnskap»).
I det videre ønsker disse medlemmer å knytte noen
kommentarer til del 1b og 2 av representantforslaget.
De norske LLR-reglene for utvinningsindustrien er
i dag en del strengere og mer omfattende enn EUs regler. Isolert
sett gir dette norske selskaper en konkurranseulempe jevnført med
andre. Samtidig sender det et signal om at Norge ønsker strengere
LLR-regler for utvinningsindustrien også internasjonalt.
Slik disse medlemmer ser det, må
man prinsipielt sett finne en balanse mellom å gå foran med et godt
eksempel og å sikre rimelige konkurransevilkår for norske bedrifter.
Det er også på det rene at de norske LLR-reglene ikke vil ha en
forbildeeffekt dersom norske selskaper blir skadelidende som følge
av dem – man kan da risikere det motsatte. Ut fra et slikt resonnement
vil det være fornuftig å ha en balansert tilnærming til særnorske
innstramminger i dette regelverket.
Det er på denne bakgrunn man må vurdere
Senterpartiets og andre partiers vekslende støtte til Sosialistisk
Venstrepartis ulike forslag om å gjøre regelverket strengere og
mer rigid. For eksempel fikk ikke Sosialistisk Venstreparti støtte
for sine innstrammingsforslag i behandlingen av revidert nasjonalbudsjett
i 2014 til tross for at partiene altså gikk sammen om alle merknader
høsten i forveien. Disse
medlemmer ønsker å presisere at dette ikke reflekterer en
lavere ambisjon for LLR som en internasjonal ordning hos Senterpartiet
enn hos Sosialistisk Venstreparti, men at det i stedet beror på
en avveining opp mot andre hensyn når man ønsker å gi norske bedrifter
særlig strenge vilkår, som omtalt i forrige avsnitt.
Disse medlemmer presiserer
at del 1b og 2 av Sosialistisk Venstrepartis forslag innebærer kostnader
for norske selskaper, og at størrelsen på disse kostnadene er svært
omstridt og muligens meget høy slik det for eksempel fremgår av
Prop. 1 LS (2013–2014). Samtidig er det også stor uenighet rundt
hvilke fordeler og ulemper forslagene innebærer. Blant annet er
det fremdeles usikkert hvor godt dagens ordning med verifisering
fra styre og administrasjon fungerer, noe som etter disse medlemmers vurdering
bør avklares før bedriftene pålegges nye verifiseringsmekanismer.
Det er ellers en kjensgjerning at regelverket er relativt nytt,
og da synes det fornuftig at man tillater seg å vinne noe erfaring
før man eventuelt fjerner fleksibilitet i regelverket og gjør det mer
rigid. Det er også på det rene at Finansdepartementet har varslet
en snarlig evaluering av LLR-regelverket. I lys av dette fremstår
det ikke som hensiktsmessig å anmode om endringer på usikkert grunnlag
nå.
Disse medlemmer støtter på
denne bakgrunn ikke del 1b og 2 av representantforslaget i denne
omgang og fremmer i stedet følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utrede kostnader, fordeler og ulemper ved (1) å
stramme inn formuleringen om at tallene skal hentes fra årsregnskapet
i LLR-forskriftens § 4, og (2) ved å kreve at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen
skal inntas som note i finansregnskapet.»
Disse medlemmer viser
ellers til Stortingets vedtak nr. 792 (2014–2015) og ber regjeringen
snarest komme tilbake til Stortinget med en vurdering av «hvordan
det kan etableres et tilsyn med rapporteringspliktige etter LLR-regelverket».
Et slikt tilsyn bør innrettes på en måte som innebærer minst mulig byråkrati.
Komiteens medlemmer
fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at
arbeidet mot skatteomgåelse og svart økonomi er helt sentralt for
å bekjempe kriminalitet, sikre skatteinntekter og bevare tilliten
i samfunnet, både i Norge og internasjonalt. En rekke avsløringer
de siste årene viser hvordan kriminalitet og korrupsjon har et betydelig
omfang og kan gripe dypt inn i samfunnsstrukturene i enkeltland.
Land-for-land-rapportering har som formål å sikre åpenhet om virksomheten
til foretak som driver med uttak av ikke-fornybare ressurser, og
å bidra til åpenhet om foretakenes skatteposisjonering.
Disse medlemmer viser til at
formålet med representantforslaget er å sikre at forskriften om land-for-land-rapportering
(LLR) for foretak som driver med utvinning av naturressurser, blir
endret slik at selskaper må rapportere allerede reviderte regnskapstall.
Slik forskriften er utformet nå, åpnes det opp for tilpasninger
hos foretakene ved at enkelte land ikke behøver å rapporteres for.
Dette kan løses med små endringer i forskriften og uten at det øker den
administrative belastningen eller kostnader for selskapene.
Disse medlemmer peker på at
hensikten med rapporteringsregelen i LLR er å dokumentere skatteinngangen
og hindre uønsket skattetilpasning fordi (1) det er svært skadelig
at samfunn taper skatteinntekter som skal finansiere fellesgoder,
(2) det er en konkurranseulempe for selskaper som ikke ønsker å
benytte seg av slike teknikker, og (3) oppbygging av finansielle
muskler i skatteparadiser utenfor det åpne markedet ofte konverteres
til politisk innflytelse der særinteresser beskyttes på bekostning
av fellesskapets interesser.
Disse medlemmer viser til at
Finansdepartementet 22. desember 2016 fastsatte de hittil siste endringer
i forskrift om land-for-land-rapportering. Disse medlemmer er fornøyd
med den uttalte intensjonen i endringen, men vil peke på at detaljer
i nåværende forskrift gjør at den fremdeles ikke er egnet til å
synliggjøre uønsket skattetilpasning. Nåværende forskrift har låst
plikten til å gi opplysninger til kun å gjelde land der selskaper
har betalinger til myndighetene på over 800 000 kroner. Konsekvensen
er at man kun får se enkelte deler av investeringer, inntekter og
kostnader, ikke de fulle tallene i tråd med årsregnskapet. Når bare
deler må rapporteres, undergraver dette formålet med å opplyse om
investeringer, inntekter og kostnader. Det betyr videre at relevante
opplysninger knyttet til LLR-rapporteringen fra datterselskaper
og støttefunksjoner i tredjeland ikke fremkommer i regnskapet. Disse medlemmer vil
understreke at det ikke er selve materialitetsgrensen på 800 000
kroner som er problemet, men at denne materialitetsgrensen knyttes
opp til hvilke land rapporteringsplikten skal gjelde for. Videre
må hovedtallene i LLR inntas i note til finansregnskapet for å sikre
at det benyttes allerede reviderte tall, og ikke fiktive tall. Siden
dette er informasjon som allerede finnes, og er revidert, i regnskapet,
vil det ikke medføre ekstra kostnader for bedriftene.
Disse medlemmer viser
til høringssvar fra Publish What You Pay (PWYP) i høring om endringer
i forskrift om land-for-land-rapportering, datert 14. november 2016,
hvor PWYP ber om at de følgende endringene gjøres i forskriften:
-
Reviderte
regnskapstall for investeringer, produksjon, inntekter, kostnader
og skatt opplyses for alle land.
-
Reviderte
regnskapstall oppgis i noter til årsregnskapet.»
Disse forslagene er nærmere begrunnet
i PWYPs høringssvar. Disse
medlemmer viser videre til at Finans Norge gir sin tilslutning
til PWYPs synspunkter i sitt høringsbrev datert samme dag, 14. november
2016. Finans Norge skriver:
«Finans Norge mener at finansiell
åpenhet er et viktig virkemiddel for å motvirke kapitalflukt, skatteunndragelse
og aggressiv skatteplanlegging. Vi er enig i kritikken som har vært
rettet mot gjeldende regelverk for land-for-land-rapportering etter
regnskaps- og verdipapirhandelloven og at kravene i LLR-forskriften
bør utvides og styrkes. Gjennom en forbedret land-for-rapportering
vil myndigheter og allmennheten få økt innsyn i hvordan selskapene
forvalter ressursene, hvor pengestrømmene tar veien og om landene
hvor de driver med uttak av ikke-fornybare naturressurser får sine
rettmessige inntekter. Spesielt er det viktig at ressursrike utviklingsland
får tilgang til tilstrekkelig informasjon fra utvinningsselskaper
siden det er de fattige landene som rammes hardest av kapitalflukt,
skatteunndragelse og uønsket skatteplanlegging. Departementets forslag
til endringer i LLR-forskriften innebærer flere forbedringer i rapporteringen,
men på noen viktige områder bør forslaget justeres. Vi vil i denne
forbindelse slutte oss til synspunktene som er fremmet i høringsuttalelsen
fra Publish What You Pay Norge av 14.11.2016.»
Disse medlemmer viser til
brev fra finansministeren til finanskomiteen datert 5. mai 2017, hvor
det argumenteres mot de forslagene som fremmes her. Disse medlemmer vil
derfor i det følgende argumentere for at finansministeren tar feil
på en rekke punkter. Finansministeren skriver at for «å redusere
administrative kostnader for de rapporteringspliktige har LLR-regelverket
i EU og i Norge en nedre grense for hvilke betalinger som må rapporteres.
[…] Etter min vurdering er gjeldende LLR-regelverk godt egnet til
å oppfylle sine formål». Disse medlemmer stiller seg
undrende til denne begrunnelsen, siden det her er snakk om å oppgi
tall som allerede foreligger i konsernregnskapet for alle land.
Det kommer da heller ikke fram noen begrunnelse i brevet for hvorfor
dette skulle medføre økte kostnader. Disse medlemmer viser til
at det eneste forslaget innebærer på dette punktet, er å endre forskriften
slik at de tallene som rapporteres i finansregnskapet, splittes
i alle de landene som inngår i konsernrapporteringen, og at rapporteringen
dermed blir komplett. Det kan argumenteres for at det faktisk er
mer administrativt kostnadskrevende dersom noen skal ta stilling
til hva som skal rapporteres eller ikke, framfor at det rapporteres
uten unntak for alle land. At gjeldende LLR-regelverk er «godt egnet til
å oppfylle sine formål» er heller ikke riktig. Som det er redegjort
for i forslaget, vil selskaper enkelt kunne tilpasse seg regelverket
som det nå står.
Disse medlemmer viser til
at finansministeren videre skriver:
«Spørsmålet om å innta LLR i noter
til årsregnskapet ble vurdert i forbindelse med vedtakelsen av LLR-regelverket
i 2013, jf. Prop. 1 LS (2013-2014) kapittel 20.9. Ut fra formålet
med LLR ble det ikke vurdert hensiktsmessig å innta LLR som noteopplysning
i foretakenes årsregnskap. Det ble i proposisjonen vist til at notene
knytter seg til enkeltposter i årsregnskapet, og at det ikke ville
være hensiktsmessig å skille de utvidede opplysningskravene som arbeidsgruppen
hadde foreslått, presentasjonsmessig fra opplysningene om foretakets
betalinger til myndigheter. Dette ville gjøre LLR mindre oversiktlig.»
Disse medlemmer peker på at
det at noter er knyttet til enkeltposter i årsregnskapet, ikke kan
være et argument for å ikke innta en ny noteopplysning. Det er flere
eksisterende noter som har noteopplysninger fra flere regnskapslinjer.
Den utvidede informasjonen kan enkelt presenteres i en note, og
bør presenteres i en note fordi samtlige deler av denne informasjonen
må kunne relateres til de relevante tallene i finansregnskapet. Disse medlemmer viser til
at selve opplysningene om betalinger til myndigheter fortsatt kan
rapporteres separat, fordi dette gjør at den norske LLR er lik den
i EU og USA. Dette vil gjøre LLR mer, ikke mindre, oversiktlig.
Disse medlemmer viser i denne
forbindelse til Økokrims høringssvar, omtalt i Prop. 1 LS (2013–2014),
hvor fordelene ved å inkludere LLR som notekrav til konsernregnskapet
oppsummeres på følgende måte:
«På den måten ville man kunne oppnå
en mer ensartet og tilgjengelig rapportering. En slik løsning fremstår
også som naturlig siden den informasjon som skal rapporteres/synliggjøres
har nær tilknytning til regnskapet og på mange måter ikke skiller seg
vesentlig fra andre opplysninger som allerede i dag skal gis i noter.»
Disse medlemmer viser videre
til at finansministeren skriver:
«Departementet viser videre til at
slik revisjonsplikten er utformet vil en løsning der LLR integreres i
årsregnskapet, enten i balansen/resultatregnskapet eller i noter
til regnskapet også innebære at opplysningene i LLR-rapporten underlegges
krav til full revisjon. Departementet mener det er viktig å holde fast
ved prinsippet om at hele årsregnskapet skal være revidert. Departementet
mener derfor det ikke er hensiktsmessig å vurdere endringer i revisjonspliktens
utforming som følge av innføring av nye LLR-regler. Spørsmålet om
LLR skal tas inn som en del av årsregnskapet må derfor ses i sammenheng med
spørsmålet om LLR skal underlegges en form for ekstern verifikasjon.
Som drøftet nedenfor under punkt 20.9.3 er departementet av den
oppfatning at LLR ikke bør underlegges noen form for ekstern verifikasjon.
Dette tilsier at LLR ikke integreres som en del av årsregnskapet.»
Disse medlemmer viser til
at det er allerede reviderte tall som kreves rapportert med dette
representantforslaget. Alle tall som bes inntatt i noteopplysninger
i dette forslaget, er allerede omfattet av full revisjon. Det er
derfor vanskelig å se hvordan dette skal medføre økte kostnader
for foretakene gjennom ytterligere revisjon. Disse medlemmer viser til at
det eneste som notekravet innebærer, er at selskapene må rapportere
de allerede reviderte tallene, land for land. Disse tallene finnes
allerede i konsernregnskapet, da selskapene ellers ikke ville kunne
presentert investeringer, inntekter og kostnader. Disse medlemmer peker videre
på at det ikke foreligger noe forslag om å endre revisjonsplikten,
slik finansministeren hevder, kun rapporteringsplikten. Å inkludere
LLR i notene utløser dermed ikke noe krav om ytterligere verifikasjon.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunnen følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering
slik at den sikrer at der det skal gis utvidede opplysninger, skal
dette gis i tråd med årsregnskap og uavhengig av materialitetsgrense.»
«Stortinget
ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering
slik at det presiseres at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen
skal inntas i note til finansregnskapet.»