Stortingsrepresentantene Trine Skei Grande,
Iselin Nybø og Abid Q. Raja fremmet 12. juni 2014 følgende forslag,
jf. Representantforslag 81 S (2013–2014):
«Stortinget ber presidentskapet starte arbeidet med
å opprette en egen lovavdeling på Stortinget.»
I motivene for forslaget er det vist til at Lovavdelingen
i Justisdepartementet er en juridisk ekspertenhet tilgjengelig for
regjeringen og statsforvaltningen. Lovavdelingen gir juridiske råd
til regjeringen og departementene og har ansvar for å kvalitetssikre
forslag til lover innholdsmessig og lovteknisk. Alle lovforslag, med
unntak av skattelovforslag, skal derfor forelegges lovavdelingen
før de fremmes for Stortinget. Avdelingen har også juridisk ekspertkompetanse
på sentrale fagområder og bidrar til tolkning av lover og andre rettsspørsmål.
Forslagsstillerne viser til at Stortinget ikke
har noe tilsvarende apparat som kan bistå representantene når en
ønsker å vedta en lovendring på bakgrunn av et representantforslag
eller ved utferdigelse av grunnlovsforslag. I dag blir representantforslag
først og fremst korrekturlest. Den lovtekniske kvalitetssikringen
er, etter forslagsstillernes syn, ikke på langt nær lik den lovavdelingen
i dag bistår med.
I forrige stortingsperiode ble det fremmet et
representantforslag om en egen lovrådgiver på Stortinget (representantforslag
fra stortingsrepresentantene Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og
Øyvind Vaksdal om egen lovrådgiver for Stortinget, Dokument 8:120
S (2012–2013)). I dokumentet ble det fremmet forslag om en utredning
om hvordan Stortinget kan sikre seg uavhengig kompetanse under behandling
av lovforslag. Forslagsstillerne viser til at det var liten debatt
om forslaget i salen, men at Venstres stortingsrepresentanter stemte
for forslaget.
Forslagsstillerne viser til at presidentskapets flertall
i forrige periode uttalte at:
«Administrasjonens lovtekniske gjennomgåelser bygger
på de samme prinsipper som Lovavdelingens lovtekniske gjennomgåelser
av regjeringens lovforslag.»
Forslagsstillerne er ikke enige i dette og viser
til at lovavdelingen har en helt annen status og helt annen faglig
tyngde enn det administrasjonen i Stortinget har. Forslagsstillerne
viser også til at Justisdepartementets lovavdeling gjennom å gi veiledning
og råd om rettslige spørsmål til regjeringsapparatet får svært stor
makt. Lovavdelingen nyter stor anseelse og er kjent for å ha et
høyt faglig nivå blant sine ansatte. Også dette bidrar til å gi
lovavdelingen makt.
Forslagsstillerne har ikke noe imot lovavdelingens
sterke posisjon i Norge, men mener det ville vært en styrke for
Stortinget som maktpolitisk organ å bygge opp en lignende avdeling. Forslagsstillerne
viser til at lovavdelingen er lojal mot statsforvaltningen og at
deres juridiske vurdering lett kan oppfattes som et partsinnlegg i
saker med uklar juridisk situasjon. Det vises til at juridisk tolkning
ikke er en objektiv vitenskap hvor svarene enten er riktige eller
feil. I enkelte tilfeller er jussen uklar, og i slike situasjoner mener
forslagsstillerne det er ekstra viktig at Stortinget har egen juridisk
kompetanse til å vurdere spørsmålet.
Presidentskapet ser
det som svært viktig at Stortingets administrasjon innehar juridisk
kompetanse til å kunne bistå representantene i flere sammenhenger.
Presidentskapet viser for det
første til viktigheten av at lovforslag og grunnlovsforslag som
blir fremsatt av stortingsrepresentantene, blir gjennomgått og kvalitetssikret
av faglig kompetente instanser, både når det gjelder det lovtekniske
forhold og forholdet til Grunnloven og andre rettsregler. Det er
i dag gode muligheter for slik bistand. Alle lovforslag – både de
som er fremsatt av regjeringen i en proposisjon, de som er fremsatt
i et representantforslag og de som blir fremsatt i forbindelse med
behandlingen av en lovsak i komiteene – blir av Stortingets administrasjon
gjennomgått, korrekturlest og kvalitetssikret når det gjelder det
lovtekniske. Alle grunnlovsforslag blir gjennomgått før de blir
fremsatt, forutsatt at de blir innlevert til administrasjonen tidsnok
for dette, og senere korrekturlest igjen før de trykkes samlet i
Dokument 12. Administrasjonens lovtekniske gjennomgåelser bygger
på de samme prinsipper som Lovavdelingens lovtekniske gjennomgåelser
av regjeringens lovforslag. Stortingsrepresentantene har også mulighet
til å henvende seg til konstitusjonell avdeling i Stortingets administrasjon for
juridisk og lovteknisk bistand med spørsmål om utforming av lovforslag
og grunnlovsforslag i forkant av at de blir fremsatt.
Presidentskapet viser for det
andre til representantenes mulighet til å be Stortingets utredningsseksjon
om å utrede juridiske og andre faglige problemstillinger i forbindelse
med et lovarbeid. Utredningsseksjonen kan fremskaffe fakta og bakgrunnsinformasjon,
utrede juridiske eller andre konsekvenser av et tiltak og bidra med
faglige analyser og vurderinger, eventuelt med bistand fra ekstern
ekspertise.
Presidentskapet finner også grunn
til å fremheve at det er lang praksis for at både Stortinget og
komiteene selv kan be fagdepartementene og Lovavdelingen om lovteknisk
og juridisk bistand av rimelig omfang i forbindelse med lovarbeid.
Komiteene kan også stille spørsmål til den aktuelle fagstatsråd
om en sak som komiteen har til behandling, eller be om statsrådens
uttalelse om saken. Presidentskapet har ved flere anledninger påpekt
at det er av stor betydning for Stortingets lovgivende virksomhet at
departementene vanligvis etterkommer anmodninger fra komiteene og
partigruppene om å yte lovteknisk bistand under komitébehandlingen
av lovproposisjoner, men at det også må vises forståelse for at
departementene ikke kan imøtekomme slike anmodninger hvis de krever omfattende
arbeid.
Det er ikke den samme praksis for at partigruppene
eller enkeltrepresentanter kan få lovteknisk eller juridisk bistand
fra regjeringen til kvalitetssikring eller utarbeidelse av lovforslag utenom
saker som er til behandling i Stortinget eller komiteene. Departementene
har til en viss grad vært velvillige med å etterkomme også slike
anmodninger, men det er etter presidentskapets syn
ikke grunnlag for å hevde at representantene eller partigruppene
har noe krav på slik bistand.
Presidentskapet peker på at i
tilfeller der det ikke er naturlig å be regjeringen om bistand,
er det mulig for representantene og partigruppene å få juridisk
og lovteknisk bistand fra Stortingets administrasjon. I de få tilfeller
der representanter eller partigrupper ønsker bistand til mer omfattende
lovarbeid, og der verken administrasjonen eller regjeringen har
hatt kapasitet til å kunne bistå, vil administrasjonen eventuelt
kunne gi innspill om eksterne juridiske fagmiljøer det vil kunne
være mulig å kontakte.
Presidentskapet viser til at
i tillegg til utforming og kvalitetssikring av lovforslag, avgir Lovavdelingen
et mangfold av ikke-bindendende tolkingsuttalelser. Selv om Lovavdelingen
er organisert som en enhet i et departement, formelt underlagt statsrådens
styringsrett og konstitusjonelle ansvar, har det vært lagt til grunn
at avdelingen gir sine juridisk-faglige vurderinger uavhengig av
departementets politiske ledelse. Lovavdelingens juridiske uttalelser
ekspederes derfor normalt i avdelingens eget navn og undertegnes
av avdelingens ekspedisjonssjef. Tradisjonelt er Lovavdelingen
oppfattet som et faglig uavhengig organ i slike sammenhenger. Fra
tid til annen har det likevel forekommet enkeltsaker og tolkingsuttalelser
der det har blitt reist spørsmål om Lovavdelingens uavhengighet av
regjeringen. Fra enkelte hold har det blitt anført at uavhengigheten
særlig settes under press i saker der den sittende regjeringen har
interesse i et bestemt utfall, samtidig som de juridiske sidene
i saken er vanskelige og gir rom for betydelig tolkningstvil.
Presidentskapet ser ikke bort
fra at det kan oppstå tilfeller der det kan være aktuelt å be om at
Stortingets administrasjon foretar en fornyet juridisk vurdering
av spørsmål som er omhandlet i en av Lovavdelingens tolkingsuttalelser. Målsettingen
vil ikke nødvendigvis være å gi en konkurrerende uttalelse, men
for eksempel å kunne analysere sider ved uttalelsen for å utdype hvilke
rettslige spørsmål som reiser særlig tvil. Dette forutsetter at
administrasjonen innehar juridisk kompetanse av høy kvalitet.
Presidentskapet viser til at
spørsmål omhandlet i Lovavdelingens tolkningsuttalelser normalt
vil dreie seg om juridisk uavklarte områder der det nødvendigvis
hefter usikkerhet til utfallet. Uttalelsene gjenspeiler dette ved
at det tas forbehold i saksfremstillingen og understrekes at uttalelsen
er en vurdering – ikke en fasit. En «alternativ» uttalelse fra administrasjonen
i Stortinget vil ikke kunne bidra til å fjerne slik tvil – heller
ikke om man forutsetter at kompetansen og kapasiteten i Stortinget
er på høyde med Lovavdelingens. Om man får to uttalelser som enten
trekker i samme retning eller i ulike retninger, er det uansett
domstolenes – og i siste instans Høyesteretts – oppgave å fastsette
hva som skal anses som gjeldende rett. Det er derfor begrenset hva
man vil kunne oppnå med hensyn til økt forutsigbarhet på kompliserte
rettslige områder ved å bygge opp et større juridisk miljø i Stortingets
administrasjon. Presidentskapet peker også på at
i hvilken grad juridisk tvil skal påvirke vurderingen av om et tiltak
bør iverksettes eller ikke, er en politisk vurdering – både i regjeringen
og i Stortinget.
Etter presidentskapets mening
er det ikke uten videre ønskelig å bygge opp en lovavdeling i Stortingets
administrasjon som et alternativ til det regjeringen har til disposisjon.
I norsk konstitusjonell praksis er det regjeringen som legger frem
langt de fleste lovforslag, forslag til statsbudsjett og andre budsjettforslag.
Regjeringen har derfor bygget opp et omfattende utredningsapparat
i departementene og underliggende etater, blant annet for å kunne
oppfylle plikten etter Grunnloven § 82 til å meddele Stortinget alle
opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de sakene den
legger frem.
Presidentskapet vil likevel utrede
behovet for en styrking av den juridiske kompetansen og kapasiteten
i Stortingets administrasjon. Utredningen vil ta utgangspunkt i
de oppgaver og funksjoner som presidentskapet har
gått gjennom ovenfor, for å se om, og på hvilken måte, administrasjonens
juridiske kompetanse og kapasitet eventuelt bør styrkes.
Presidentskapet har
for øvrig ingen merknader, viser til Representantforslag 81 S (2013–2014)
og merknadene ovenfor, og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Representantforslag 81 S (2013–2014) fra
stortingsrepresentantene Trine Skei Grande, Iselin Nybø og Abid
Q. Raja om å opprette en egen lovavdeling på Stortinget – vedlegges
protokollen.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den
11. desember 2014
Olemic Thommessen | Marit Nybakk | Kenneth Svendsen |
| | |
Svein Roald Hansen | Ingjerd Schou | Line Henriette Hjemdal |