27.1 Sammendrag

27.1.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår endringer i ligningsloven § 4-2 nr. 2, slik at skattytere som ikke har endringer eller tillegg til den forhåndsutfylte selvangivelsen, kan slippe å levere selvangivelsen. Forslaget innebærer at skattytere som ikke har levert korrigert selvangivelse innen leveringsfristens utløp, anses å ha godkjent innholdet og dermed levert selvangivelse med de opplysningene som er forhåndsutfylte.

Forslaget medfører ingen endring i skattyters opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene. Skattyter vil fremdeles ha et ansvar for at de formues- og inntektsopplysningene som legges til grunn ved ligningen er riktige. Dette innebærer at ligningsmyndighetene kan ilegge tilleggsskatt når de finner at en skattyter gjennom unnlatt korrigering har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger som har ført til eller kunne har ført til fastsetting av for lav skatt, jf. ligningsloven § 10-2 nr. 1.

Fritaket fra leveringsplikten vil være et forenklende tilbud til de skattytere som ikke har endringer i den forhåndsutfylte selvangivelsen. De som ønsker å levere selvangivelsen selv om de ikke har endringer, skal fremdeles kunne gjøre det.

For ligningskontorene vil en slik fritaksordning innebære en betydelig administrativ besparelse på grunn av det volumet som saken gjelder.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2008 med virkning for selvangivelse som skal leveres for inntektsåret 2007.

Finansdepartementet sendte 9. januar 2007 på høring et forslag om å innføre en ordning med fritak fra plikten til å levere selvangivelse for skattytere som mottar en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse. I høringsnotatet foreslo departementet at skattytere som etter å ha kontrollert de forhåndsutfylte opplysningene, ikke har endringer eller tillegg til disse, skal kunne slippe å levere ved å returnere selvangivelsen eller svare elektronisk. Departementet foreslo videre at skattytere som unnlater å korrigere eller supplere en uriktig eller mangelfullt forhåndsutfylt selvangivelse, skal anses for ikke å ha levert pliktig selvangivelse. Etter gjeldende rett kan skattytere som unnlater å levere pliktig selvangivelse innen leveringsfristen miste klageadgangen og ilegges forsinkelsesavgift eller tilleggsskatt.

Høringsnotatet ble sendt til 58 høringsinstanser, og høringsfristen ble satt til 10. april 2007.

27.1.2 Innføring av ordning med fritak fra leveringsplikt

Over 60 pst. av skattyterne som mottok forhåndsutfylt selvangivelse for inntektsåret 2006, leverte selvangivelsen uten endringer eller tilføyelser. De forhåndsutfylte opplysningene er dermed tilstrekkelig for å fastsette et korrekt grunnlag for ligningen for over halvparten av denne skattytergruppen. Departementet arbeider for tiden med et forslag om at offentlige myndigheter skal få plikt til ukrevet å innberette ligningsrelevante opplysninger om skattyterne, slik som utbetalte erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader mv. Dersom offentlige myndigheter får plikt til å sende tredjepartsoppgaver med slike opplysninger, vil enda flere skattytere kunne motta en korrekt forhåndsutfylt selvangivelse.

Etter departementets syn ligger forholdene nå godt til rette for å innføre et fritak fra plikten til å levere selvangivelse for skattytere som mottar en korrekt og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse. Et slikt leveringsfritak vil være et forenklende tilbud til denne skattytergruppen.

For en del av de skattyterne som i dag ikke leverer selvangivelsen, blir ligningen likevel riktig basert på de opplysningene som ligningsmyndighetene sitter med. Årsaken til at de ikke leverer selvangivelsen kan være personlige problemer, "skjemaskrekk" o.l. For disse skattyterne vil en ordning med leveringsfritak medføre en klar lettelse, ved at de slipper å motta purring på levering av selvangivelsen, skjønnsligning og tilleggsskatt.

Fritak fra leveringsplikten innebærer ingen endring i skattyters opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene. Skattyternes egen gjennomgang av de forhåndsutfylte opplysningene krever fortsatt aktivitet, og det er bare leveringsplikten som bortfaller når denne gjennomgangen viser en korrekt og fullstendig forhåndsutfylling. Det er derfor bare de skattytere som ligningsmyndighetene allerede har fullstendige og riktige opplysninger om, som vil kunne benytte seg av leveringsfritaket. Det er viktig at skattyterne blir informert om hvilke plikter de har med hensyn til å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene. Skatteetaten må derfor ha et særlig fokus på dette i sine informasjons- og veiledningstiltak.

Fra 2008 vil også alle personlig næringsdrivende (enkeltpersonforetak) motta en forhåndsutfylt selvangivelse. Denne skattytergruppen vil imidlertid ikke omfattes av en ordning med leveringsfritak. Ordningen for denne skattytergruppen blir fortsatt leveringsplikt med supplement av opplysninger fra næringsregnskapet.

Departementet legger til grunn at de fleste skattytere lojalt vil oppfylle sin plikt til å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene, selv om det innføres et fritak fra leveringsplikten. Ved ikke å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene vil skattyter kunne gå glipp av fradrag mv., og manglende egenkontroll vil derfor kunne slå ut til skattyters ugunst. Det vil derfor være viktig at skatteetaten informerer om hvilke typer opplysninger som ikke forhåndsutfylles fra etatens side, og hvilke poster som må kontrolleres spesielt godt. Risikoen for at enkelte vil finne det lettere å forholde seg passiv til feil eller mangler i den forhåndsutfylte selvangivelsen, må i tillegg møtes med målrettede kontrolltiltak fra ligningsmyndighetenes side.

For ligningskontorene vil en fritaksordning føre til at kontorene kan bruke færre ressurser på å sortere, registrere og arkivere innkomne selvangivelsesskjemaer. Selv om mange skattytere leverer selvangivelsen elektronisk, vil det innebære en klar administrativ besparelse for ligningsmyndighetene å slippe returmottak av uendrede selvangivelser. Dessuten vil det ikke være nødvendig å sende purring på forhåndsutfylte selvangivelser som ikke leveres innen fristen. Antallet saker hvor det skal ilegges forsinkelsesavgift og tileggsskatt for unnlatt levering av selvangivelsen, vil også reduseres betraktelig.

Departementet antar at det vil være et beskjedent antall skattytere som fortsatt vil levere selvangivelsen på papir dersom de ikke har endringer eller tilføyelser til de forhåndsutfylte opplysningene. Skattedirektoratet opplyser at dette samsvarer med de erfaringer som er gjort i Danmark og Finland. Departementet fastholder at ordningen med leveringsfritak bør innføres som et servicetilbud til skattyterne, slik at de som fortsatt ønsker å levere den forhåndsutfylte selvangivelsen skal ha muligheten til det, selv om de ikke har endringer eller tilføyelser.

27.1.3 Konsekvenser av en ordning med leveringsfritak

Forslaget innebærer at skattyter som ikke leverer en tilsendt, forhåndsutfylt selvangivelse innen leveringsfristen, anses å ha godkjent innholdet og derved bekreftet at de forhåndsutfylte opplysningene er korrekte og fullstendige. Dersom ligningsmyndighetene ikke har opplysninger som tilsier at selvangivelsen er uriktig eller mangelfull, vil de forhåndsutfylte opplysningene legges direkte til grunn ved ligningen.

I høringsnotatet la departementet til grunn at en skattyter som leverer en korrigert selvangivelse etter leveringsfristens utløp, skal ilegges forsinkelsesavgift. Etter gjeldende rett fastsettes forsinkelsesavgiften på grunnlag av den samlede formue og inntekt ved ligningen, og beregnes etter satser gradert etter forsinkelsens lengde. Videre ga departementet uttrykk for at den som mottar en ufullstendig eller uriktig forhåndsutfylt selvangivelse, men som unnlater å korrigere eller supplere selvangivelsen, må anses for ikke å ha levert pliktig selvangivelse. Begrunnelsen var at vilkårene for å benytte seg av leveringsfritaket ikke vil være oppfylt i et slikt tilfelle, og at skattyter derfor må anses å ha brutt sin leveringsplikt ved ikke å levere en korrigert selvangivelse. Etter gjeldende rett kan skattyter som unnlater å levere selvangivelsen miste klageadgangen og ilegges tilleggsskatt. Ved unnlatt levering av selvangivelsen beregnes tilleggsskatten av den samlede skatt som fastsettes ved ligningen.

Flere høringsinstanser har pekt på at det vil føre til urimelige og til dels uforholdsmessig strenge reaksjoner dersom skattyter skal anses for ikke å ha levert pliktig selvangivelse, når han eller hun unnlater å korrigere eller supplere en uriktig eller mangelfullt forhåndsutfylt selvangivelse.

Departementet ser at ordningen, slik den er foreslått i høringsnotatet, i en del tilfeller vil kunne gi for strenge reaksjoner. Særlig gjelder dette for skattytere som har vært i god tro med hensyn til de forhåndsutfylte opplysningene, og som først etter leveringsfristens utløp blir klar over et eventuelt endringsbehov. Det vil også kunne være en risiko for at mange skattytere vil være fristet til å unnlate å korrigere de forhåndsutfylte opplysningene, dersom sanksjonene ved slik frivillig retting er for strenge. Sanksjonene vil i så fall være lite egnet til å fremme ønsket om flest mulig riktige ligningsavgjørelser.

Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at skattyter som ikke leverer korrigert selvangivelse innen leveringsfristens utløp, skal anses for å ha levert selvangivelsen med de opplysningene som er forhåndsutfylt. Dette bør gjelde selv om skattyter kommer med endringer etter selvangivelsesfristens utløp. En slik løsning vil blant annet innebære at ligningsloven § 9-2 nr. 7 bokstav a om tap av klagerett ved unnlatt levering av selvangivelsen, ikke kommer til anvendelse.

Med denne løsningen om at selvangivelsen alltid skal anses levert med de forhåndsutfylte opplysningene, vil gjeldende bestemmelse om tilleggsskatt ved manglende levering av selvangivelsen, jf. ligningsloven § 10-2 nr. 2, ikke komme til anvendelse. Etter departementets syn bør eventuelle sanksjoner mot svikt i opplysningsplikten i stedet knyttes til de opplysningene som ligningsmyndighetene ikke sitter med.

Heller ikke gjeldende regler om forsinkelsesavgift ved forsinket levering av selvangivelsen, jf. ligningsloven § 10-1, er egnet i den ordningen som her foreslås. Ved innføring av et fritak fra leveringsplikten er det forsinket korrigering av de forhåndsutfylte opplysningene som det bør reageres mot.

Slik departementet ser det vil reglene om tilleggsskatt gi tilstrekkelig oppfordring til å levere korrekte og fullstendige opplysninger rettidig. Dersom ligningsmyndighetene etter leveringsfristens utløp finner at de forhåndsutfylte opplysningene er uriktige eller ufullstendige, vil skattyteren kunne ilegges tilleggsskatt beregnet av den skatten som er eller kunne vært unndratt, jf. § 10-2 nr. 1. Dette vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av om det er ligningsmyndighetene som avdekker at opplysningene er uriktige eller ufullstendige, eller om skattyter selv leverer endringer etter leveringsfristens utløp.

Dersom skattyter har korrigert de forhåndsutfylte opplysningene frivillig, vil imidlertid ligningsloven § 10-4 nr. 3 komme til anvendelse. Etter denne bestemmelsen kan tilleggsskatten beregnes med en lavere sats eller sløyfes helt når skattyter frivillig retter eller utfyller opplysninger som er gitt tidligere, slik at det kan beregnes riktig skatt og avgift. Vilkåret er at rettingen ikke kan anses fremkalt ved kontrolltiltak som er eller vil bli satt i verk, eller ved opplysninger som ligningsmyndighetene har fått eller kunne ha fått fra andre. I praksis beregnes tilleggsskatten i de fleste slike tilfeller med 1 pst. av den skatten som er eller kunne vært unndratt.

Departementets forslag innebærer at gjeldende regler om forsinkelsesavgift ved forsinket levering av selvangivelsen og tilleggsskatt ved unnlatt levering av selvangivelsen, ikke kommer til anvendelse overfor skattytere som mottar forhåndsutfylt selvangivelse. Etter departementets syn er det ikke behov for å lovregulere dette særskilt.

27.1.4 Enkelte særspørsmål

27.1.4.1 Selvangivelsesfritak for pensjonister

Etter forskrift 16. februar 2001 nr. 155 om selvangivelsesfritak for visse grupper skattytere bortfaller selvangivelsesplikten når en pensjonist og eventuelt dennes ektefelle ikke har inntekter og formue over visse beløpsgrenser. Mange av disse får i stedet tilsendt en spesifikasjon over beløpene som legges til grunn ved ligningen. Spesifikasjonen skal kontrolleres, men ikke returneres. Skattyter skal imidlertid ta kontakt med ligningskontoret dersom spesifikasjonen er feil.

Flere høringsinstanser har reist spørsmål om hvordan denne ordning med selvangivelsesfritak for pensjonister skal tilpasses den foreslåtte ordningen med leveringsfritak.

Departementet er enig i at skattytere som i dag har selvangivelsesfritak med spesifikasjon, bør omfattes av ordningen med fritak fra leveringsplikt, slik flere av høringsinstansene anbefaler.

I dag lignes disse skattyterne på bakgrunn av de samme opplysningene som vil fremgå av en forhåndsutfylt selvangivelse. For skattyterne vil ikke mottak av en forhåndsutfylt selvangivelse kombinert med leveringsfritak innebære noen stor forskjell fra dagens ordning med spesifikasjon uten returplikt. Som NTL-Skatt påpeker vil forhåndsutfylt selvangivelse også for denne skattytergruppen snarere medføre en forenkling ved behov for korrigering av de forhåndsutfylte opplysningene. For skattytere som har selvangivelsesfritak, men som ikke mottar noen spesifikasjon, bør det etter departementets syn ikke gjøres noen endringer. Da disse tidligere verken har mottatt selvangivelse eller spesifikasjon, vil det kunne virke unødvendig belastende for denne gruppen å motta forhåndsutfylt selvangivelse.

27.1.4.2 Utenlandske skattytere

Forslaget om fritak fra leveringsplikt vil i utgangspunktet også omfatte personer som er bosatt i utlandet og som er begrenset skattepliktig i Norge for lønnsinntekt, og personer som bare er bosatt her en del av året.

For disse skattyterne beregnes minstefradraget, personfradraget ved beregning av skatt på alminnelig inntekt og fribeløpet ved beregning av toppskatt forholdsmessig, slik at fullt fradrag og fribeløp reduseres etter hvor mange hele og påbegynte måneder skattyteren har vært bosatt eller oppholdt seg i riket i inntektsåret.

Dersom det gjennom skattekortutskrivningen er kjent at skattyter ikke har vært bosatt eller oppholdt seg i riket hele inntektsåret, tas det hensyn til dette ved forhåndsutfyllingen av selvangivelsen, slik at fradrag og fribeløp reduseres tilsvarende. Dersom slike opplysninger ikke fremgår av forskuddsdata, blir minstefradrag, personfradrag og fribeløpet ikke redusert. Dette innebærer at denne skattytergruppen som regel må korrigere den forhåndsutfylte selvangivelsen, og ikke vil kunne benytte seg av en ordning med leveringsfritak.

Departementet er av den oppfatning at det verken er praktisk eller hensiktsmessig å oppstille et særskilt lovbestemt unntak for denne skattytergruppen. Utgangspunktet er som nevnt at skattyter vil ha full opplysningsplikt også etter innføring av en ordning med leveringsfritak, og det vil derfor være skattyters eget ansvar å korrigere de forhåndsutfylte opplysningene. Departementet vil imidlertid påpeke at det vil være særlig viktig med god informasjon om regelverket på dette området.

27.1.4.3 Utsettelse av selvangivelsesfristen

I medhold av ligningsloven § 4-7 nr. 5 kan ligningskontoret etter skriftlig søknad gi utsettelse av leveringsfristen. Det kan stilles spørsmål ved om en skattyter som har fått fristutsettelse, kan benytte seg av ordningen med leveringsfritak dersom det likevel viser seg at vedkommende ikke har endringer eller rettinger til den forhåndsutfylte selvangivelsen.

Departementet antar at det fortsatt vil være behov for et system for søknad om utsettelse av selvangivelsesfristen, selv om det innføres en ordning med fritak fra leveringsplikten. Departementet legger imidlertid til grunn at skattyter også i disse tilfellene må kunne levere selvangivelsen ved å forholde seg passiv. Hvis skattyter har fått innvilget utsettelse av leveringsfristen, men likevel ikke leverer selvangivelsen innen utløpet av den utsatte fristen, må skattyter anses for å ha levert selvangivelsen med de opplysningene som er forhåndsutfylt.

27.1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

En ordning med fritak fra leveringsplikten for korrekte og fullstendig forhåndsutfylt selvangivelse vil medføre administrative besparelser for ligningsmyndighetene i forbindelse med mottak, sortering, registrering og arkivering av selvangivelser. I tillegg vil ligningskontorene bruke færre ressurser til utsending av purring på ikke-leverte selvangivelser, varsel om tilleggsskatt og gjennomføring av skjønnsligning. For leveringstjenesten via Internett vil innføring av leveringsfritak kunne føre til vesentlig mindre trafikk på nettet, særlig like før leveringsfristens utløp. Dette vil ha betydning for fremtidige driftskostnader. Skattedirektoratets behov for lagringsplass og linjekapasitet vil reduseres. Dette vil igjen føre til mindre kapasitetsbehov og lavere risiko hos direktoratets leverandør av denne tjenesten. På den annen side må etaten bruke ressurser på å informere skattyterne, blant annet om viktigheten av å kontrollere de forhåndsutfylte opplysningene, omfanget av opplysningsplikten og konsekvensene av å unnlate å levere selvangivelsen. I tillegg må de elektroniske leveringstjenestene vurderes og tilpasses som følge av fritaket.

27.1.6 Rettslig regulering

Den generelle plikten til å levere selvangivelse er nedfelt i ligningsloven § 4-2 nr. 1. Med hjemmel i § 4-2 nr. 2 og departementets delegeringsvedtak har Skattedirektoratet i forskrift 22. desember 2000 nr. 1569 om forhåndsutfylt selvangivelse gitt regler om hvilke personlige skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse og om leveringsmåter. Departementer foreslår at fritaket fra leveringsplikten reguleres ved en tilføyelse i forskriftshjemmelen i § 4-2 nr. 2. I tillegg må Skattedirektoratets forskrift endres, slik at det inntas en bestemmelse om unntak fra leveringsplikten for skattytere som mottar en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse. Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 4-2 nr. 2.

27.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, slutter seg til Regjeringens forslag til endring i ligningsloven § 4-2 nr. 2.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre ser en rekke praktiske grunner til å frita skattytere som mottar en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse fra å måtte levere denne. Disse medlemmer vil likevel gå imot endringen. Disse medlemmer mener et generelt fritak vil føre til flere feil og at skattyter er den som blir skadelidende ved at selvangivelsen ikke sjekkes like godt som tidligere.