Til Stortinget
Ved grunnlovsrevisjonen våren 2014 ble forbudet mot å bruke militær
makt mot landets innbyggere uten etter lov i tidligere § 99 andre
ledd språklig oppdatert og flyttet til § 101 tredje ledd, som regulerer forsamlings-
og foreningsfriheten. Ved denne flyttingen ble forbudet mot slik
indre bruk av militærmakt satt inn i en konstitusjonell kontekst
som kan være egnet til å skape uklarhet både om forbudets formål og
dets saklige virkeområde.
I grunnlovsteksten fra 17. mai 1814 var dette forbudet nedfelt
i en egen bestemmelse i § 27. Sammen med §§ 25 og 26, som regulerte
Kongens myndighet som henholdsvis militær øverstkommanderende og som
feltherre, skulle disse tre bestemmelsene samlet sikre Stortinget
kontroll med Kongens bruk av militære styrker både internt og eksternt.
Her ble således kompetansen over den militære maktbruken fordelt mellom
statsmaktene, og da med lovkravet som et særlig vern mot indre misbruk
av militærvesenet. Etter dette kan formålet med den opprinnelige
§ 27 sies å ha vært todelt. Dels skulle den ivareta konstitusjonelle
makt- og kompetansefordelingshensyn mellom Kongen og Stortinget.
Dels representerte kravet om legitimering av maktbruken gjennom
lov en rettssikkerhetsgaranti i forholdet mellom Konge og befolkning.
Her skulle Stortinget som lovgivende makt og folkets representanter
bestemme vilkårene for militær maktbruk overfor befolkningen.
Under trykkingen av den endrede grunnlovsteksten etter unionsforhandlingene
med Sverige høsten 1814 ble imidlertid § 27 uteglemt. Forglemmelsen ble
først oppdaget etter at trykkeprosessen var avsluttet og ble håndtert
på det vis at bestemmelsen ble innplassert som andre ledd i § 99
blant de alminnelige bestemmelsene i Grunnlovens siste del, slik
at bare det siste bladet av lovteksten måtte trykkes om. Den nye
plasseringen var altså kun trykkingsteknisk begrunnet. Følgelig
reflekterte plasseringen ingen endring i de prinsipielle hensyn
som bestemmelsen var tuftet på. Selv om forholdet mellom storting
og regjering i dag er et annet både konstitusjonelt og parlamentarisk
enn i 1814, har de prinsipielle hensyn som utgjorde bestemmelsens
«harde kjerne», gyldighet også i dag. Disse hensyn ligger også til
grunn for den nye bestemmelsen om Forsvarets bistand til politiet
i politiloven § 27 a, som ble tilføyd ved lov 4. september 2015
nr. 86.
Ved grunnlovsrevisjonen i 2014 ble forbudet mot ulovhjemlet indre
bruk av militær makt flyttet på nytt, denne gang fra de alminnelige
bestemmelsene i Grunnlovens siste del til et nytt kapittel E om
menneskerettigheter. Dagens plassering av bestemmelsen er uheldig
både av rettslige og pedagogiske grunner. For det første underkommuniserer
plasseringen at bestemmelsen forbeholder kompetanse for et statsorgan
på bekostning av et annet. For det andre binder bestemmelsen kompetanseutøvelsen
til bestemte former. Bestemmelsen regulerer med dette først og fremst
forholdet mellom Stortinget og regjeringen. For det tredje kan dagens
umiddelbare tilknytning til vernet om forsamlingsfriheten i § 101
første og andre ledd gi inntrykk av en innsnevring av det saklige
virkeområdet for forbudet i § 101 tredje ledd. Dagens plassering
i § 101 tredje ledd gjør det mulig å tolke forbudet mot indre bruk
av militærmakt antitetisk. Forbudet kan forstås slik at det kun
får anvendelse ved bruk av militær makt mot forsamlinger, mens det ellers
ikke er noen konstitusjonelle skranker for bruk av slik makt mot
landets innbyggere. En slik innsnevring av virkeområdet til § 101
tredje ledd var naturligvis ikke meningen med grunnlovsrevisjonen
i 2014.
Dagens trusselbilde oppviser en uforutsigbar og sammensatt dynamikk,
der aktørgalleri, intensjoner, kapasiteter, mål og metoder er i
stadig utvikling. Dette fører til gråsoner eller glidende overganger
mellom scenarier eller situasjoner som henholdsvis politiet og Forsvaret
har primæransvaret for. Samtidig har de siste års hendelser og utvikling
vist at samhandling mellom politiet og Forsvaret blir stadig viktigere. Bruk
av militærmakt mot innbyggerne krever imidlertid klare rettslige
rammer. De materielle konstitusjonelle rammene for indre bruk av
militær makt uttrykkes ikke bare gjennom ordlyden i § 101 tredje ledd,
men også gjennom bestemmelsens plassering i loven. Klare konstitusjonelle
rammer krever igjen avklarte ansvarsforhold når det gjelder selve
håndhevelsen, hvilket igjen er avgjørende for en krisehåndtering
som balanserer rettssikkerhet og effektivitet.
Mot denne bakgrunn tilsier både rettslige og pedagogiske hensyn
en revurdering av bestemmelsens plassering, slik at § 101 tredje
ledd flyttes til § 25, som den opprinnelig var sammenstilt med,
og settes inn som nytt tredje ledd i denne bestemmelsen. En slik
plassering vil også gi Grunnloven en klarere indre systematikk,
ved at bestemmelsene om utøvelse av militærmakt nå blir samlet i
§ 25 og § 26.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Alternativ 1:
§ 25 nytt tredje ledd skal lyde:
Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne
uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige
ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som
angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen
av den sivile øvrighet.
–
Regjeringa har ikkje rett til å nytte militær makt mot innbyggjarane
utan etter lov, med mindre ei forsamling skiplar den offentlege
roa og ikkje skilst åt så snart den sivile styresmakta tre gonger
har lese lovføresegnene om opprør høgt og tydeleg for henne.
§ 101 tredje ledd oppheves.
Alternativ 2:
§ 25 nytt fjerde ledd skal lyde:
[Som alternativ 1]
Peter Christian Frølich | | Michael Tetzschner |
Referert i Stortingets møte 30. september 2016.
«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg.»
Olemic Thommessen |
president |
30. september 2016